集体经营性建设用地入市中的权益分配矛盾与对策

摘要 在我国土地制度改革纵深推进的背景下，集体经营性建设用地入市成为促进城乡要素流动、优化土地资源配置的重要举措。由于相关政策机制尚不完善、利益格局复杂多元，土地入市过程中各主体之间的权益分配矛盾日益凸显，影响制度运行的公平性与可持续性，需在理论层面深化研究、在实践层面提出可行对策。

本文采用文献资料法、案例分析法相结合的研究方法，聚焦集体经营性建设用地入市过程中的四类核心矛盾：即农民收益保障机制缺失、集体组织利益主导失衡、地方政府干预边界模糊及市场定价机制失灵。当前制度层面缺乏对农民收益下限、参与表决权、政府行为边界及土地估值与竞价机制的规范化安排，是导致权益结构性失衡的根本原因。本文提出应从四个维度着手：一是建立农民收益底线机制与民主参与程序；二是规范集体经济组织权力边界与财务行为；三是限制地方政府在资源配置中的过度主导权力；四是通过统一评估标准和交易平台提升土地定价的公允性与透明度，从而实现权责对等与公平分配的制度目标。

关键词：集体土地入市；权益分配；制度公平；治理机制

1 引言

当前我国正处于新型城镇化深入推进与城乡融合发展全面提速的重要阶段，推动城乡要素平等交换与资源合理配置已成为国家高质量发展的核心要求之一。在“以地促融”的战略引导下，农村土地制度改革不断深化，集体经营性建设用地入市作为实现城乡统一土地市场、提升土地配置效率的重要制度创新，日益受到政策层面和实践层面的高度重视。

集体经营性建设用地入市，是指农村集体经济组织依法将其所有、用于非农产业发展的建设用地，通过合法的市场化方式进入土地市场进行有偿转让、出租或作价出资等经济活动的过程。该制度的核心在于打破长期以来“城镇国有、农村集体”土地二元分割格局，赋予集体土地与国有土地平等的市场流通权，使集体土地也能实现资产化、资本化，进而推动农民共享土地增值收益，增强农村经济内生动力。

在政策层面，自《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》《关于改革完善土地要素市场化配置机制的意见》等文件陆续出台以来，集体经营性建设用地逐步被纳入市场流转体系，标志着土地资源配置从政府主导向市场主导的转型方向愈加明确。作为农村集体经济组织所管理的用于非农产业发展的土地资源，集体经营性建设用地的入市不仅有助于缓解城市土地供需矛盾，更有助于实现农村集体资产的价值提升和农民财产性收入的稳步增长。由于制度设计尚不完善，治理结构仍不健全，集体土地入市在实际推进中仍面临复杂的利益格局与执行障碍，特别是在收益分配环节问题尤为突出。

本文聚焦于集体经营性建设用地入市过程中所引发的权益分配矛盾问题，揭示当前制度实践中存在的深层结构性失衡。当前权益分配主要面临四方面困境：一是农民在制度中被弱化为被动接受者，议价与决策参与权严重不足，权益保障机制缺失；二是集体经济组织作为制度执行主体，主导地位易引发“内部人控制”，使收益分配偏离农民主体利益；三是地方政府在推动土地入市中存在政策干预过度问题，部分地区以财政统筹名义挤压原属主体收益空间，破坏收益归属的公平性原则；四是现行市场机制不完善，缺乏统一评估标准与交易公开机制，导致土地交易价格系统性低估，最终影响集体与农民的实际收益。尝试从制度规范、权力制衡、市场机制等方面提出切实可行的对策建议，为推动集体土地市场化健康运行与实现多方利益平衡提供理论支持与政策参考。

2 集体经营性建设用地入市中的权益分配矛盾

2.1农民权益保障不足

农民作为集体土地的原始权利人，在集体经营性建设用地入市过程中处于议价能力弱势地位，导致其收益保障不足。农民应在改革中被优先考虑，但现实中，其在议价和决策中缺乏有效参与机制，难以影响土地收益分配。投入与回报之间的不对称，使农民对分配制度的公平性感知较弱，甚至引发不稳定风险。部分地方虽制定了分配办法，但因集体经济组织治理薄弱、财务不透明，农民实际收益远低于土地市场价值，制度保障缺失成为问题根源。与城市征收型土地流转中所设“补偿+安置+保障”机制相比，农民在集体土地入市中缺乏系统化制度支撑，利益落空现象突出。案例1：2019年江苏宿迁市沭阳县某村土地入市后，集体经济组织主导土地出让并获得数百万元收益，但未召开村民大会表决，也未公布分配方案，引发大批农户上访。案例2：在广东佛山市南海区某村土地入市项目中，村民普遍反映分红比例不透明，部分人甚至未获得任何收益，群众提出申诉后地方政府介入调查，发现财务分配信息未依法公示。

2.2集体组织主导利益倾斜

集体经济组织作为集体土地的法定代表者，掌握着土地入市的决策主导权与收益分配的初始权，其收益主导倾向与农民个体收益权之间存在结构性冲突。农民作为集体成员与集体组织在制度上存在权利上的统一，但在现实操作中却形成“组织优势—个体弱势”的不平衡格局。集体组织逐利的行为可能与代表农民利益的职责发生偏移，尤其在土地交易决策、收益再投资方向和资金使用信息公开方面缺乏监督机制，造成组织内部治理失衡。通过对浙江与广东不同村级组织收益结构的比较发现，强治理能力的集体组织更能保障公平分配，而治理松散的组织则易发生收益“内部截留”现象，造成农民利益受损。案例1：2020年四川成都市郫都区某村集体土地入市项目中，村集体通过与开发企业合作方式一次性收取租金并设立集体专项资金，但未明确农民分红机制，村民持续上访至区信访局。案例2：浙江嘉兴市秀洲区一村土地入市后，村委会将大部分收益用于新建办公楼及村企投资，仅给予村民一次性分红3000元，引发村民普遍不满与多轮协调会。

2.3地方政府强干预导致分配失衡

在推动集体经营性建设用地入市的过程中，地方政府基于财政增收与城镇化发展的目标，往往扮演过度干预角色，使得土地收益配置机制更多服从于政府意志。政府虽是制度保障者与市场监管者，但在实践中往往主导政策分配与资源配置，农民与集体组织则处于被动接受地位，导致利益格局扭曲。政府在土地出让收益分配中若未充分考虑土地原属权人的利益诉求，将引发“公共—私益”之间的不对等分配问题。原因主要包括政绩驱动的短期行为、缺乏公平分配规范以及政府对入市流程过度主导，最终削弱了土地原属方的利益实现空间。案例1：2021年湖北仙桃市某镇推行集体土地入市试点，地方政府将全部收益纳入财政统筹安排，用于工业园区建设，仅象征性向集体拨款，引发村级组织反对并一度搁置项目。案例2：在河北邢台市广宗县某镇集体土地招商过程中，镇政府未通过法定程序将土地公开入市，而是直接与企业议价，最终集体与农民获得收益明显低于周边同类地块。

2.4土地市场机制下的价值失衡

在土地市场化机制逐步引入集体土地制度后，如何保证市场效率与分配公平的协调成为制度设计的核心命题。集体经营性建设用地入市后，受到市场供求关系、开发预期、交易形式等多重因素影响，其价格波动较大，而农民与集体组织往往缺乏有效的市场议价能力，导致土地交易价格远低于其潜在价值。市场价值与权益回报之间失衡会导致权利主体感知失衡，进而影响制度认同度。国有土地市场化定价流程更为规范，竞价机制更为公开，而集体土地因缺乏统一评估制度与透明交易机制，市场配置效率不高，成为权益分配失衡的根源之一。案例1：湖南长沙市郊某村将400亩集体土地挂牌入市，最终成交价不到周边国有土地价格的70%，开发商与地方中介存在“协议提前控盘”行为，村集体与农民对此交易公开性提出质疑。案例2：在成都市某郊区乡镇土地入市中，由于缺乏专业评估与竞价程序，导致部分土地被以低于市场参考价30%的价格出让，村委会事后发现价格被操纵，但因程序合规无力追回差额收益，引发内部治理震荡。

3 集体经营性建设用地入市的对策

3.1完善农民收益保障制度体系

3.1.1制定农民收益下限比例制度

农民在集体经营性建设用地入市中的合法收益缺乏刚性保障，根源在于缺乏统一规范的收益分配比例制度，导致部分地方随意分配、农民利益被边缘化。

政府应制定具有法律约束力的农民收益下限比例制度，明确农民在集体经营性建设用地入市中应享有的最基本收益份额。该制度应以国家层面指导、地方因地制宜制定实施细则为基础，综合考虑不同区域经济发展水平、土地等级价值与集体组织治理能力，确定合理的分红底线比例，并设立弹性区间，防止一刀切造成新的分配不公。政府应将该比例制度纳入土地入市审批前置程序，要求在土地出让方案申报时同步提交农民收益分配方案，并经集体成员大会审议通过后方可启动入市流程。为增强制度执行力，地方政府还应建立健全监督审计机制，对分配过程中的比例落实情况进行动态跟踪和专项检查，对擅自变更或降低分红比例的行为依法依规追责问责。

3.1.2建立农民参与分配表决机制

农民在集体土地入市中的决策缺位问题突出，缺乏法定参与渠道和程序性保障，导致其在收益分配中话语权薄弱、权益表达机制失效。

由政府主导建立规范化的农民参与收益分配表决机制，将农民参与权和知情权制度化、程序化、强制化。该机制应明确规定，凡涉及土地入市收益分配的事项，包括分红比例、收益用途、资金投向等，必须在村民大会或村民代表大会上进行充分讨论，并经不低于三分之二成员或代表表决通过后方可执行，确保分配方案具有广泛代表性与合法性。政府应将此机制纳入地方性法规或政策性文件予以明确，并设立“收益分配表决记录备案制度”，要求乡镇政府审核备案相关表决记录、会议纪要及分配方案，作为土地入市审批和收益分配合法合规的前置条件。应加强对表决过程的监督指导，防止“假民主”“走过场”等现象，通过委派第三方机构或基层纪检组织全程监督，提高过程公开性与制度严肃性。

3.2规范集体组织收益分配权力边界

3.2.1建立集体收益使用审批制度

集体经济组织在土地收益使用方面权力过于集中，缺乏有效制衡机制，导致其在资金使用和再投资决策中随意性强，容易侵蚀农民应得权益。

政府应主导建立集体土地收益使用审批制度，将村民大会或村民代表大会作为收益使用决策的法定程序载体，确保集体资产运作具有广泛的民主基础和合法性。该制度应明确收益资金的分类管理路径，如设立“分红专项资金”“公共服务专项资金”和“集体发展投资基金”等，并由集体成员在合法程序下审议各类资金使用方向及比例，防止资金大规模流向与农民无直接关联的项目。政府应制定明确的资金使用上限比例控制机制，例如集体投资类项目单项资金不得超过年度可支配收益总额的一定比例，重大支出应实行分层审批或第三方财务审计制度。地方农业农村、财政等相关职能部门应同步建立备案与监督机制，对未经法定程序审批或擅自更改用途的资金项目依法追责。

3.2.2实施集体财务信息定期公示

集体经济组织在土地收益分配与使用过程中信息不公开、透明度不足，缺乏制度性披露机制，导致农民难以监督资金流向，权益实现受限。

政府应推动建立健全集体资产管理信息公开制度，明确规定集体土地收益收支信息必须以法定形式定期向全体村民公开，保障其知情权与监督权。应规定集体经济组织按照季度或半年为周期，将土地入市的交易金额、收益总额、支出明细、农民分红比例及资金使用方向等内容，在村务公开栏、电子平台或政务公开系统上统一发布，确保信息可查、可证、可监督。政府相关职能部门如农业农村、财政、审计等应建立常态化抽查机制，对集体财务公开情况开展专项督导检查，对发现不按时、不完整或故意隐瞒信息披露的组织负责人依法追责。对信息严重不实或群众反映强烈的情况，应及时启动第三方审计并向全体成员反馈结果。

3.3限制政府主导分配的干预边界

3.3.1制定政府干预负面清单制度

地方政府在集体土地入市过程中存在过度干预现象，根源在于制度层面对政府行为边界规定不明，缺乏刚性约束与监督机制。

由上级政府或立法机关制定统一的政府干预负面清单制度，对政府在土地入市及收益分配过程中的禁止行为予以明确列举与法律约束。该清单应重点涵盖三类禁止性行为：一是不得未经集体组织与村民代表表决擅自将土地收益纳入财政统筹或挪作他用；二是不得绕开公开挂牌、竞价等市场化程序，以行政命令方式指定交易对象或交易价格；三是不得在土地入市决策过程中压缩或剥夺集体经济组织与农民的自主决策空间。为保障负面清单的执行效果，应同步建立政府权力边界的责任追溯机制，明确政府相关职能部门及干部在违反清单制度中的法律责任与纪律处分标准。纪检监察、审计等部门应被授权定期检查各地执行负面清单制度的合规性，并向上级政府和社会公众公开披露结果，接受社会监督。应将负面清单制度纳入政府绩效考核体系，设立专门考核指标评估地方政府在土地入市过程中的依法行政情况，推动政府从“主导资源分配者”转向“公平规则维护者”。

3.3.2推行政府收益使用备案机制

部分地方政府在集体土地收益的统筹使用中缺乏透明程序和约束机制，导致原属集体与农民的合法收益被弱化甚至边缘化，权益实现空间被压缩。

推行政府收益使用备案机制，建立财政统筹及政府调拨资金的程序性约束制度。该机制应明确规定，凡涉及集体土地入市后由政府统一统筹的土地收益，其使用方向、金额分配、用途结构等，必须报经县级以上政府财政部门备案，并同步向相关集体经济组织与村民代表大会通报，保障其基本知情权与监督权。备案程序应包括书面说明材料、分配计划文本、集体组织意见函与会议记录等内容，并由第三方监管单位进行合法性审核，确保收益使用合理、合规、不偏离集体利益基础。对未经备案而擅自调配使用土地收益的单位或人员，应依法追究行政责任，并列入政府绩效考核与干部廉政档案。地方政府应设立集体收益统筹使用公示制度，将涉及集体土地入市收益的使用决策、执行过程及绩效结果向社会公开接受监督，推动财政权力的阳光化运行。

3.4健全政府主导的市场定价机制

3.4.1建立土地统一评估指导制度

集体经营性建设用地在入市交易过程中缺乏统一的估价指导制度，导致土地估值随意性强、操作不透明，评估行为易被地方中介或开发主体操控，进而使土地实际交易价格远低于其市场应有价值，造成农民与集体组织在分配中的权益严重缩水，成为价值失衡的直接诱因。

提升土地交易价格的公允性与公开性，政府应尽快建立统一的土地估价指导制度，构建科学、规范、可执行的评估规则体系。该制度应由自然资源部门牵头制定，并联合财政、农业农村、审计等部门共同协作，形成由评估机构资质认定、估价程序流程、技术标准参数及评估结果备案四大核心要素构成的制度框架，确保集体土地估值行为的规范化与透明化。制度应明确，集体土地入市前必须委托具备政府备案资质的第三方评估机构进行价格评估，并由区县级自然资源部门对评估报告进行备案审核，未备案不得挂牌交易。评估过程中应统一采用政府核定的基准地价、周边成交价格、土地用途与开发潜力等核心因子作为参考指标，确保估值的市场代表性与公平性。政府应推动建立土地估值数据库，动态更新区域内土地交易价格信息，为集体经济组织与农民提供比价参考依据，提高其议价能力与市场判断能力，从源头上防止土地被低估出让。

3.4.2设立权限审查与监控机制

在集体经营性建设用地入市过程中，因缺乏统一的交易平台与过程监管机制，交易信息不对称、议价不公开以及“协议控盘”等现象频繁发生，导致土地价值严重缩水，直接影响集体经济组织与农民的实际收益水平。当前存在的最大问题是土地交易流程缺乏制度化平台支撑和权限审查机制，导致市场机制被人为操控、交易不透明、价格偏离市场公允水平，损害了原属土地权利人的合法利益，也削弱了政策执行的公信力。政府应设立以“线上交易平台+权限审查机制”为核心的土地交易监督体系，要求所有拟入市的集体经营性建设用地统一通过政府指定的土地交易平台进行挂牌、竞价及成交全过程操作，杜绝线下协商、协议交易等不透明行为的发生。平台应具备土地信息公告、出让价格预审、竞价规则设定、结果备案及数据溯源等功能，确保交易环节的可记录、可追溯、可监督。同时应在平台运行机制中嵌入权限审查程序，限定地方政府及有关部门在土地交易价格、对象选择和流程审批中的干预边界。自然资源部门应对交易资格、评估价比对、竞价过程进行实时监管，财政、审计、纪检等相关机构则应对交易结果进行同步抽查与责任问责。

4 总结

随着我国土地制度改革的不断深入，集体经营性建设用地入市已成为推动城乡要素平等交换和促进集体资源市场化配置的重要制度安排。在实践过程中，由于相关制度不健全与治理机制不完善，导致土地入市过程中存在较为突出的权益分配矛盾，需要系统研究与政策回应。

通过文献梳理和典型案例的比较分析，研究发现当前在集体经营性建设用地入市的权益分配中，存在四类突出问题：一是农民权益保障机制缺失，表现为议价能力弱、参与权缺位和实际收益偏低；二是集体组织主导分配过程中利益倾斜，具体体现为分配结构不透明、内部治理失衡与信息公开不足；三是地方政府在土地收益配置中干预过强，政绩导向下收益统筹过度压缩了集体与农民权益空间；四是土地市场机制运行不完善，缺乏统一评估制度与公开竞价程序，导致土地价格被系统性低估。这些问题表明，集体土地市场化进程中尚未建立起以公平为核心的分配机制，制度执行与治理能力之间存在明显张力。

本文提出四方面对策建议：在农民层面，需完善收益保障制度，制定收益下限比例并引入表决机制；在集体组织层面，应规范其分配权力边界，通过收益使用审批和财务信息公开提升治理透明度；在政府层面，需通过负面清单和备案机制限制其干预权限，实现权责对等；在市场机制层面，应建立统一评估制度并推行线上公开交易，提升价格透明度与资源配置效率。上述对策有助于构建更加公平、规范、可持续的集体土地入市收益分配制度，为深化土地制度改革提供实践支撑与政策启示。

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