土地规划管理对城乡融合发展的作用机制研究

引言

城乡融合发展是现代社会发展的必然趋势，是实现全面小康社会后迈向更高层次发展的重要战略方向。在过去的发展历程中，城乡二元结构带来了诸多问题，如城乡经济差距不断拉大、公共服务水平悬殊、基础设施建设不均衡等。为了破解这些难题，城乡融合发展理念应运而生。这一理念旨在打破城乡之间的壁垒，促进城乡要素自由流动、资源合理配置、产业协同发展、空间布局优化等。

土地作为最基本的生产要素，在城乡发展中占据着核心地位。土地规划管理则是对土地资源进行统筹安排、合理布局和有效利用的重要工具。在城乡融合发展的大背景下，深入研究土地规划管理对城乡融合发展的作用机制具有重要的理论和现实意义。从理论上讲，有助于丰富城乡发展理论体系，深入理解土地资源与城乡发展的内在关系；从现实角度来看，能够为政府制定科学合理的土地政策和城乡融合发展规划提供决策依据，促进城乡融合发展进程的有效推进。

一、土地规划管理在城乡融合发展中的基础作用

（一）空间布局优化

在城乡融合发展过程中，空间布局的合理性至关重要。土地规划管理通过科学的分析与评估，能够确定城乡不同功能区域的划分。例如，在城市周边区域，通过规划管理，可以合理确定城市扩展的边界，避免城市无序蔓延对农村土地的侵蚀。对于农村地区，可以根据其自然资源条件、产业发展潜力等因素，规划出特色农业生产区、乡村旅游区、农村居民点等不同功能区域。这种空间布局的优化有助于实现城乡之间在空间上的有序对接。

土地规划管理还能够促进城乡基础设施的统筹布局。在传统的城乡发展模式下，城市基础设施建设较为完善，而农村地区基础设施相对薄弱。通过土地规划管理，可以整合城乡基础设施建设需求，在城乡结合部等关键区域合理布局交通、给排水、电力等基础设施，实现基础设施的共建共享。例如，规划共同的交通网络，使城市与农村之间的交通更加便捷，不仅有利于城市居民到农村进行休闲旅游等活动，也有利于农村居民更方便地获取城市的就业、教育、医疗等资源，从而加强城乡之间的联系，推动城乡融合发展。

（二）资源合理分配

土地资源是城乡发展的重要物质基础，但城乡之间土地资源的分配长期存在不均衡现象。土地规划管理能够对城乡土地资源进行统筹调配，确保土地资源在城乡之间的合理分配。对于城市发展而言，土地规划管理可以根据城市的发展定位和人口增长趋势，合理确定建设用地的规模和布局。避免过度开发导致的土地资源浪费和城市生态环境恶化。对于农村地区，土地规划管理可以保障农业生产用地的稳定，确保国家粮食安全。合理规划农村集体经营性建设用地，为农村产业发展提供土地支持。

除了土地资源本身，土地规划管理还影响着与土地相关的其他资源的分配。例如水资源的分配往往与土地利用紧密相关。在城乡融合发展中，通过土地规划管理，可以根据不同区域的土地利用类型和需求，合理规划水资源的调配。在城市工业用水、居民生活用水和农村农业用水、农村居民生活用水之间进行科学的平衡，提高水资源的利用效率，实现城乡资源的协同发展。

二、土地规划管理在城乡融合发展中的提升作用

（一）产业协同发展

城乡产业协同发展是城乡融合发展的重要内容，土地规划管理在其中发挥着关键引导作用。通过科学编制土地利用规划，能够为城乡产业布局提供空间指引与用地保障。城市依托科技、人才、资本等要素集聚优势，适宜发展高新技术产业、战略性新兴产业和现代服务业；而农村地区则依托农业资源禀赋和生态本底，具备发展特色农业、农产品精深加工、乡村文旅康养等产业的基础条件。通过土地规划的统筹安排，可在不同区域间实现差异化、互补化的产业空间配置，构建分工明确、联动发展的城乡产业体系。

例如，在城市近郊区统筹规划产业园区与农业功能区，一方面吸引农村劳动力就近转移就业，另一方面将部分农产品加工、物流配送等环节布局于产地周边，降低运输成本，提升产业链效率。同时，土地政策可作为促进城乡产业要素流动的重要工具，通过差别化供地政策、土地价格优惠、用地指标倾斜等方式，引导城市资本、技术向农村有序流动，支持农村产业项目建设与发展。与此同时，推进农村集体建设用地入市改革，完善土地流转、租赁、入股等多元化机制，推动农村土地适度规模经营，提升农业生产集约化水平，增强对城市优质农产品供应和休闲消费需求的响应能力，形成城乡产业协同共进的发展格局。

（二）社会公平促进

土地规划管理有助于促进城乡社会公平，是实现城乡融合发展的重要支撑。在土地征收过程中，科学合理的土地规划管理能够有效规范征地行为，确保征地程序的合法性与透明性，防止权力滥用和资源错配。通过制定统一、公开、公正的土地征收补偿标准，保障被征地农民的经济利益与长远生计，避免因征地引发的社会矛盾与不公现象。此外，土地规划管理还应注重对失地农民的后续安置与就业扶持，提升其社会保障水平，推动实现“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的理念。

在公共服务设施用地配置方面，土地规划管理能够依据人口分布、区域功能和发展需求，科学统筹城乡基础设施与公共服务空间布局。特别是在农村地区，通过优先安排教育、医疗、文化、体育等公共设施用地，提升农村基本公共服务的可及性和均衡性，缩小城乡之间在基础设施和公共服务上的差距，增强农村居民的获得感和幸福感。

在住房保障领域，土地规划管理通过优化土地供应结构，在城市中合理安排保障性住房建设用地，缓解低收入群体和新市民的住房压力，促进社会包容性发展；在农村则通过宅基地审批、流转、退出等机制改革，保障农民居住权，改善农村居住条件与人居环境，推动实现城乡居民居住权利的均等化。通过上述多维度的制度设计与空间资源配置，土地规划管理在推进城乡融合发展中持续发挥着促进社会公平的关键作用。

结论

土地规划管理在城乡融合发展中具有多方面、深层次的作用机制。从基础的空间布局优化和资源合理分配，到提升性的产业协同发展和社会公平促进，土地规划管理贯穿城乡融合发展的各个环节。然而，在实际的发展过程中，仍然面临着一些挑战，如土地规划管理的政策协同性不足、公众参与度不够、对新型城镇化和乡村振兴战略的适应性有待提高等。为了更好地发挥土地规划管理对城乡融合发展的推动作用，需要加强土地规划管理政策体系的完善，提高不同政策之间的协同性；增强公众参与土地规划管理的意识和能力；根据新型城镇化和乡村振兴的发展要求，不断调整和优化土地规划管理的理念、方法和手段，从而实现城乡融合发展的长远目标。

参考文献：

[1] 赵伟 , 诸培新 . 土地资源配置影响城乡融合发展的作用机制 [J]. 资源科学 ,2023,45(11):2144-2155.

[2] 余露娟 .“多规合一”视角下城乡规划与土地管理的融合思考 [J]. 新型城镇化 ,2023,(04):72-75.

[3] 周翔 . 城乡融合发展进程中土地利用规划的创新路径探索 [C]// 中国智慧工程研究会 .2025 工程技术应用与管理交流会论文集 . 中国重庆市重庆市 ,2025:1-3.