“大综合一体化”背景下基层行政执法改革的逻辑分析

一、引言

随着基层治理现代化进程加快，“大综合一体化”成为基层行政执法改革的主导方向。其以“整体智治、权责统一”为核心逻辑，通过执法资源从县级“条线”向乡镇“块域”下沉、跨部门执法力量整合，试图解决传统执法中多头执法、重复执法、执法缺位等顽疾。从多地实践来看，改革已初步实现执法资源整合与效率提升，但从全链条视角审视，仍面临从顶层设计到基层落地的多重梗阻。本文立足“大综合一体化”制度语境，解析改革逻辑脉络，为破解实践困境提供学理支撑。

二、改革背景：政策驱动与现实倒逼的双重逻辑

基层行政执法改革的推进，是国家顶层政策与基层现实需求共同作用的结果，形成“自上而下引导 + 自下而上推动”的协同格局。

（一）政策驱动：法治政府与基层治理现代化的顶层部署

国家层面通过“政策—法律—条例”层级化设计，为改革提供制度支撑。2019 年《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》首次明确“推进基层综合行政执法改革，实现基层一支队伍管执法”，将执法下沉作为整合基层资源的关键抓手；2021年修订的《行政处罚法》以法律形式确认“省级政府可下放县级执法权至乡镇（街道）”，奠定改革法理基础；后续试点的《基层综合行政执法条例》进一步规范执法权限与协同机制，推动改革从“地方探索”走向“制度规范”。此类顶层设计的核心目标，在于解决综合行政执法合法性与规范性不足的问题，明确执法主体定位、权限边界与运行规则。

（二）现实倒逼：基层执法碎片化与治理能力不足的困境

基层执法的现实矛盾构成改革的“倒逼动力”，主要体现在三方面：其一，条块分割导致执法分散，县级部门在乡镇设立的派出机构各自为政，缺乏协同，常出现“多部门管一事”却推诿扯皮的现象；其二，执法权威与能力失衡，传统熟人社会解构削弱德治权威，而法理型权威因权限不足、程序繁琐难以扎根，基层面临 “看得见管不着、管得着看不见”的治理真空；其三，资源配置错位，基层执法队伍以编外人员为主，专业能力薄弱，而县级部门执法资源闲置，形成 “基层缺人、条线闲人”的矛盾，制约执法效能提升。

三、改革必要性：适配三重需求的必然选择

“大综合一体化” 背景下的基层行政执法改革，是回应基层治理现代化、法治政府建设与群众诉求的必由之路，具有深刻的现实必要性。

（一）基层治理现代化的内在要求

基层治理现代化强调“整体协同、高效便民”，而传统执法的碎片化与治理整体性需求存在根本冲突。“大综合一体化”通过执法资源整合、权力下沉，将分散的执法力量转化为“块域统筹”的治理能力，解决跨部门、跨领域执法协同难题，契合基层治理“权责统一、就近执法”的核心逻辑，为基层治理现代化提供执法支撑。

（二）法治政府建设的关键支撑

法治政府要求“执法合法、程序规范”，但传统执法存在合法性不足、规范性欠缺的问题：执法主体身份模糊，部分地区执法机构属性由地方自主设定，缺乏统一标准；法律法规对执法权划转、部门协同的规定空白，导致改革推进中法律依据不足。“大综合一体化”通过省级立法细化权限清单、市县制定实施细则，明确执法主体、程序与责任，推动执法从“经验型”向“规范型”转型，是法治政府建设在基层的微观落地。

（三）群众优质执法诉求的现实回应

随着群众法治意识提升，对“执法高效、公正、人性化”的需求日益强烈。传统执法中存在的选择性执法、程序繁琐、执法规章不明等问题，直接损害群众权益。“大综合一体化”通过简化执法流程、统一执法标准、推行柔性执法，既能提升执法效率，又能保障执法公正，有效回应群众对优质执法服务的诉求，增强群众对执法工作的认同感与配合度。

四、实践困境：从顶层到基层的全链条梗阻

结合多区域实践，“大综合一体化”背景下的基层行政执法改革仍面临四维困境，制约改革从“形式整合”走向“实质效能”。

（一）顶层设计与法律依据不足：改革合法性先天缺陷

其一，顶层规划缺失，全国缺乏统一的综合行政执法框架，执法部门属性、权限范围由地方自主设定，导致执法主体身份模糊，部分地区执法机构沦为 “临时协调组织”，无独立执法资格；其二，法律支撑薄弱，现有法律法规对改革的规范与引导不足，关键条款表述笼统，省级政府赋权时缺乏明确标准，执法权下放存在法理争议；其三，动态调整机制缺位，权限下放后缺乏定期评估，部分 “睡眠事项”，如年触发次数极少未及时收回，而急需执法事项未补充下放，造成资源浪费。

（二）部门协同与权责配置失衡：改革中梗阻凸显

其一，职责边界不清，尽管“厘定职责”是改革重点，但部门因路径依赖缺乏改革主动性，职责分工细碎、重组不足，跨领域执法常出现权限重叠或空白，引发推诿扯皮；其二，协同机制失效，跨部门执法需层层上报协调，流程繁琐，耗时冗长；同时“信息孤岛”未打破，县级部门数据不向乡镇开放，执法人员需重复填报，浪费人力成本；其三，权责匹配失衡，权力下放流于形式，县级部门将非执法任务转移给乡镇执法机构，形成“执法权限法定化、管理任务无限化”的冲突，执法行为面临合法性风险。

（三）基层执行规范与效率不足：最后一公里梗阻

其一，执法不规范问题突出，存在选择性执法现象。对“易处罚、无争议”案件积极处理，对“复杂、敏感”案件消极应对；同时运动式执法占比过高，执法难以常态化；其二，执法程序繁琐，单一案件需经多环节审批，耗时超15 个工作日，严重影响执法效率；其三，执法泛化风险，部分乡镇执法机构承担会议保障、临时秩序维护等非法定任务，超出执法权限范围，引发行政复议或诉讼。

（四）支撑体系与保障薄弱：软硬件双重短板

其一，执法队伍素养欠缺，基层执法人员专业能力不足，多数未系统掌握《行政处罚法》等法律法规，对“一事不再罚”“比例原则”等核心条款理解模糊；编外人员占比过高，且缺乏专业培训，执法质量难以保障；其二，技术与资源保障不足，执法平台与县级部门数据不互通，执法人员需携带多设备、多 APP 执法；同时基层执法经费不足，专用执法车辆、执法记录仪等装备配备不全，取证困难，增加执法风险。

五、突破路径：四维协同的改革优化策略

针对上述困境，需从顶层设计、部门协同、基层执行、支撑保障四维度构建突破路径，实现改革的系统性优化。

（一）完善顶层设计与法律支撑：破解合法性缺陷

其一，制定全国性改革框架。明确执法部门属性，权限清单，避免地方探索的混乱；其二，强化省级立法细化，省级政府依据《行政处罚法》制定《基层综合行政执法条例》，明确“当地实际情况”、“有效承接”包括执法队伍资质、装备配置的评估指标，规范赋权标准；其三，建立动态调整机制，由县级政府每年度评估执法事项，收回“睡眠事项”、补充急需事项，确保权限下放精准适配基层需求。

（二）优化部门协同与权责配置：打通中梗阻

其一，厘清职责边界，推行 “省级指导—县级定制—乡镇落地”的三级权责清单，明确跨部门争议解决机制，由县级执法协调机构限时裁定；其二，构建激励兼容的协同机制，将跨部门执法成效与部门预算、干部考核挂钩，推动部门从 “被动协同”向“主动协同” 转变；其三，打破信息孤岛，强制县级部门向乡镇开放高频数据接口（如商户信息、排污记录），实现 “一次填报、多部门共享”，提升协同效率。

（三）规范基层执行与程序：畅通最后一公里

其一，推行执法程序清单化，县级部门制定《基层执法程序指引》，简化流程，如轻微违法案件 “当场调查、当场处罚”，明确非执法任务禁止清单，严禁乡镇转嫁非法定任务；其二，强化执法规范监督，建立 “执法全过程记录 + 结果公示” 制度，要求执法人员全程使用执法记录仪，案件结果及时公开；引入第三方评估，定期评价执法公正性与效率，接受社会监督；其三，防范执法泛化，严格区分执法与管理任务，对超出权限的任务坚决退回，避免执法合法性风险。

（四）强化支撑体系与保障：补齐软硬件短板

其一，提升执法队伍素养，统筹编制资源，通过“空编招录、内部转岗”实现执法人员属地化；将“法律知识 + 基层治理技巧”纳入必修培训，鼓励执法人员考取法律职业资格，提升专业能力；提高编外人员待遇，稳定队伍结构；其二，完善技术与资源保障，整合执法监督平台与各类执法工具，实现“取证—审批 —执行—监督”全流程数字化；将执法经费纳入县级财政保障，配齐执法车辆、记录仪等装备，为执法工作提供物质支撑。

六、结论

“大综合一体化”背景下的基层行政执法改革，是基层治理现代化与法治政府建设的关键抓手，其核心逻辑在于通过制度重构实现执法资源的优化配置。改革虽面临顶层设计不足、部门协同不畅、基层执行梗阻、支撑薄弱等困境，但通过完善顶层立法、优化协同机制、规范基层执行、强化支撑保障的四维路径，可实现从“形式整合”到“实质效能”的突破。未来改革需进一步平衡 “规范与弹性”，既通过法律细化保障执法合法性，又通过柔性执法、社会参与保留基层治理灵活性，最终实现执法下沉“沉得下、接得住、管得好”，为基层治理现代化提供坚实支撑。

参考文献

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[2] 中华人民共和国行政处罚法 [Z]. 2021.

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[5]金晓伟. “基层一支队伍管执法”：制度逻辑、实践探索与规范路径 [J]. 治理研究，2023（4）：93-107.

[6] 王阳，陈国强。执法下沉：基层治理权威消减及其再组织过程 —— 基于 T 县“大综合一体化” 改革经验的分析 [J]. 天津行政学院学报，2023（1）：77-85.

作者简介：姓名：史秉鑫，出生年：1999 年，性别：男， 民族：汉， 籍贯：河南平顶山，单位：，职称，研究生学历，研究方向行政管理。

研究生教育创新基金项目

项目名称: “大综合一体化” 背景下基层行政执法改革的逻辑分析

项目编号: CX2024100