全过程人民民主融入地方人大监督的现实困境与效能提升路径研究

一、引言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央进一步深化对民主政治发展规律的认识，创造性提出全过程人民民主的重大理念。党的二十大将“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”作为全面建设社会主义现代化国家的主要目标任务之一 [1]。党的二十届三中全会将“发展全过程人民民主”作为进一步全面深化改革分领域目标之一，并指出“发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求”[2]。习近平指出：“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责[3]”，“要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督 [4]”。地方人大监督作为宪法赋予的重要职权，是人民群众通过国家权力机关参与民主监督的关键环节，其质效直接关系到人民当家作主权利的实现。近年来，各地人大积极探索全过程人民民主与监督工作的融合路径，试图通过拓宽参与渠道、完善监督机制等方式提升监督效能，但在实践中仍面临诸多结构性矛盾。如何将全过程人民民主理念深度融入监督实践，成为提升地方治理效能的重要课题。以常德市为研究个案，不仅能够提炼出具有地方特色的实践经验，如社区民主政治建设与村民自治的成就，还能为其他地区提供可复制的发展路径，具有重要的理论价值和现实指导意义。

二、全过程人民民主与地方人大监督的理论逻辑

（一）全过程人民民主的核心内涵

全过程人民民主是指从议题产生到决策制定、执行落实再到监督反馈的完整闭环，涵盖 “民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督” 五个环节，其本质是通过制度保障人民在治理各环节的知情权、参与权、表达权、监督权。[5] 因此，我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。[6]

（二）地方人大监督的职能定位

地方人大监督是地方国家权力机关依据宪法和法律，对 “一府一委两院” 工作开展的监督，包括法律监督、工作监督、人事监督等，具有法定性、权威性与人民性特征。其核心职能在于确保行政权、监察权、司法权依法运行，维护人民群众根本利益，进而提升治理效能。[7] 地方人大监督的效能不仅取决于监督的权威性，更依赖充分吸纳民意并汇聚民智，方能确保监督精准回应社会需求。

（三）两者的内在理论逻辑契合性

价值目标的统一性。全过程人民民主以“人民利益”为根本，通过确保人民在监督全流程中的参与权，保障监督活动不偏离人民意志。地方人民代表大会监督权力的根源在于人民，其本质上代表人民对国家机关权力运行进行监督。因此，全过程人民民主的“人民性”与地方人民代表大会监督的“民本导向”高度一致，二者均以实现人民意志、维护人民权益作为其终极目标。

运行过程的统一性。全过程人民民主从程序层面为人民代表大会监督提供了保障。 从监督议题的征集到结果的公开，每个环节都要求体现民意，以防止监督工作仅停留在形式层面，强调了“过程民主”与“成果民主”的统一性。地方人民代表大会监督从议题的确定、调研检查到整改落实的全流程，正是民主监督“全链条”的具体实践，二者在“程序完整性”与“实效落地”上高度契合。

功能互补性分析：全过程人民民主为地方人民代表大会监督职能的实施提供了价值导向与方法论指导。该机制要求监督议题必须反映民众意愿，监督过程必须确保民众参与，监督成果必须回应民众期待。同时，地方人民代表大会监督效能的提升，依赖于在确定监督项目时吸纳民众意见以增强监督的针对性；公众参与监督实施进程以强化监督的公信力； 在监督结果的应用中反馈民众意见以实现闭环管理。

三、常德市人大监督融入全过程人民民主的实践探索

常德市人大常委会近年来围绕 “监督为民” 目标，在全过程人民民主融入监督工作方面进行了一系列尝试，形成了具有地方特色的实践形态。

（一）监督议题生成：从 “部门提报” 到 “民意主导”

近年来，常德市人大采取“线上征集与线下调研相结合”的策略，广泛搜集监督议题。在线上，依托“常德人大网”和“代表联络站”微信公众号，开设了监督议题征集专栏；在线下，组织人大代表深入社区、企业、乡村开展“敲门行动”，将群众反映强烈的教育、医疗、环保等民生问题纳入监督清单。例如，在 2023 年，共征集到 230 余条民生领域的监督建议，最终将“义务教育优质均衡发展”、“农村饮水安全”等12 项群众反映强烈的问题纳入年度监督计划，实现了议题生成的“民有所呼、监有所应”。对于征集到的议题，组织人大代表、专家学者、群众代表进行联合论证，评估议题的必要性、可行性和社会影响。召集利益相关方围绕议题展开辩论，最终制定出更具针对性的监督方案。

（二）监督过程参与：从 “单向监督” 到 “多元参与”

在履行监督职责过程中，例如开展执法检查以及进行专题询问时，应当引入公众参与机制。 以常德市人大为例，其在执法检查过程中，邀请了专业代表小组、法律顾问以及群众代表，构建了“人大主导、专业支撑、群众评议”的监督模式。以 2024 年对《环境保护法》执行情况的检查为例，通过组织 50 名群众代表参与现场监督，成功搜集了 43条问题线索，并促进了 28 项整改工作的实施，有效提升了监督工作的民主性和专业性。此外，通过开发“代表联络站”和“代表履职APP”等平台，公众能够在线向代表提出问题，代表则将收集到的意见整理后提交给人大常委会，作为监督问询的关键参考，从而推动人大代表与公众的持续互动，收集公众对监督对象工作的意见和建议。

（三）监督结果应用：从 “文来文往” 到 “闭环反馈”

构建起一套完整的“监督—整改—复查”闭环管理体系，旨在确保监督报告、整改方案以及最终的处理结果能够通过多种渠道，如人民代表大会官方网站、政务公开栏、新闻发布会等，实现全面公开透明，以便广泛接受社会公众的监督和审视。在2023 年度针对“老旧小区改造”项目的专项监督过程中，针对发现的工程进度延迟问题，积极组织人大代表及社区代表共同参与，对整改对象的改进状况进行细致入微的满意度评估。评估结果不仅作为衡量整改成效的重要依据，更与相关干部的绩效考核紧密挂钩，形成有效的激励与约束机制。整改完成率实现了显著提升，这一积极成果进一步强化了民主监督的权威性和强制力，为推动政府工作高效、透明、规范运行奠定了坚实基础。

四、全过程人民民主融入常德人大监督的现实困境

（一）实践参与局限：形式化与不均衡并存

参与形式存在表层化。在多数地区，公众参与主要限于“意见征集”、“听证会”以及“现场观摩”等初级形式，他们通常仅能接触到监督结果，而对监督过程的具体细节缺乏了解。在监督方案的制定、监督标准的确定以及整改依据的设定方面，公众的知情权受到限制，参与程度较低，且在实际话语权方面存在显著不足。

参与主体代表失衡。在常德市的监督参与群体中，人大代表、政府机关工作人员以及企业代表构成了主要力量，而农民和低收入群体的参与度不足 20% ，且其参与活动多集中在城市区域。这种参与结构的不平衡导致了农村地区监督渠道的不畅，监督议题倾向于“城市议题”，从而使得农村教育、医疗等民生问题未能得到应有的关注。

（二）制度供给不足：程序衔接与权责界定模糊

法律规范缺细致化指引。 现行《监督法》中关于公众参与监督的规定较为抽象，例如“听取和反映群众意见”一项，未对参与的范围、方式及效力作出明确规定，这导致在地方实践中“选择性参与”的现象较为普遍。以县级人大为例，大多数在监督过程中并未设立固定的公众参与程序。

权责划分存在交叉。部分监督事项涉及多部门协作，但现有制度未明确人大与 “一府一委两院” 在民主监督中的职责边界，导致 “监督虚化”“整改拖延”。群众建议的采纳依赖人大内部协商，未形成“民意权重”评估机制。监督检查环节多为“内部流程”，群众难以获取实时信息，降低公信力和参与积极性。

（三）效能转化不畅：反馈机制与刚性约束缺失

整改反馈 “重形式轻实效”。部分地方监督结果将“公开整改报告”，未解决群众核心诉求，未建立群众满意度与整改成效的挂钩机制的问题。例如，2023 年对“公交路线优化”的监督中，虽推动新增3 条线路，但因未充分征求沿线居民意见，5 个月后仍有 60% 的群众反映“站点设置不合理”。

监督手段刚性运用不足。现行制度对整改不力的情形缺乏刚性约束，例如《常德市人大常委会监督法实施办法》中仅规定 “可提出质询”，但未明确质询的启动条件和整改不力的问责后果。例如，2022 年以来，市人大未对任何整改不力单位启动质询程序，削弱了全过程人民民主的约束力。

（四）保障体系薄弱：能力与技术支撑不足

参与能力待提升。地方人大尤其是基层人大，熟悉法律、经济的专业人才匮乏，难以有效引导公众参与监督。某县人大工作人员中，具备法律背景的仅占 12% 。基层群众对人大监督的法定程序、权责边界了解有限，提出的建议多为“零散诉求”，缺乏系统性。根据常德市人大2024 年调研，仅 31% 的群众能准确说出人大监督的职能。

数字化赋能滞后。尽管常德市搭建了线上监督平台，但数字化应用仍停留在 “信息发布” 层面，未实现 “智能参与”“数据联动”。例如，监督议题征集平台无法对群众建议进行智能分类和热度分析，需人工筛选导致效率低下；人大监督数据库与政府部门政务数据未联通，难以通过数据比对发现监督盲区（如环保监督中无法实时调取企业排污数据），制约了民主监督的精准性。

五、全过程人民民主融入常德人大监督的效能提升路径

针对上述困境，结合常德市实际，需从制度完善、渠道创新、技术赋能等维度构建系统化提升路径，推动全过程人民民主在监督中从“形式融入”走向 “实质生效”。

（一）构建 “全链条” 参与机制，深化民主参与的广度与深度

优化参与主体结构。推行‘分类参与’制度，为农村、新业态等群体设立‘监督联络点’，并借助‘田间议事会’、‘快递小哥座谈会等特色平台，拓宽民众参与监督的渠道。在代表选举中增加基层群众代表比例，确保监督参与覆盖各社会阶层。针对专业领域，组建“群众智囊团”，吸纳教师、医生等等群体参与专项监督，提升建议专业性。

完善参与反馈机制。制定《监督议题征集与反馈办法》，明确群众建议的处理流程，包括受理、研判、采纳、反馈流程，并推动参与环节向核心领域延伸，对未采纳的建议需说明理由并提供替代解决方案；开发“监督参与”APP，实现建议提交、进度查询、结果评价 “一站式”服务，提升参与便捷性。

（二）健全 “协同化” 监督体系，强化机制衔接与内外联动

理顺内部协同流程。制定《人大监督工作操作规范》，清晰界定常委会、专委会、代表小组的监督职责，建立 “监督事项清单”“信息共享平台”，有效防止重复监督；推行 “监督项目负责人” 制度，由专人跟踪问题整改全流程，确保责任闭环。

构建外部联动网络。设立“人民代表大会监督、政治协商会议评议与公众舆论监督”三方联席会议制度，定期每季度举行一次协同监督推进会议，针对跨部门监督事宜共同拟定监督方案；在常德市融媒体中心设立“监督直通车”专栏，实现人民代表大会监督所发现的问题与媒体曝光信息的联动处理，从而形成有效的监督合力。

（三）强化“刚性化”结果运用，完善整改与问责机制

细化整改标准。把群众的诉求精准细化为能够进行量化评估的“整改指标”，防止出现“象征性整改”的情况。 如针对“老旧小区改造”明确“群众对户型设计的满意率 ⩾80% ”“停车位配比≥1：0.8”等硬指标，针对“农村医疗人才流失”问题明确“3 年内新增基层医疗编制100 个、本科以上学历占比达 60% ”等具体目标，由人大常委会对照指标开展 “清单式” 验收。

优化问责机制：基于现行的质询体系，引入“特定问题调查”与“撤案提请”等刚性监督手段，对于整改成效满意度未达 60% 的单位，实施专题询问程序；构建“整改不力黑名单”，将整改状况纳入监督对象的绩效评估体系，并与领导团队的评优评先机制相联系。

（四）推进 “数字化” 赋能转型，提升监督的精准性与智能化构建智能监督平台：开发“智慧人大监督系统”，该系统融合议题征集智能分析、监督过程数据追踪、整改效果可视化评估等功能，利用大数据分析技术识别群众反映的高频问题，并自动生成监督议题建议。

破除数据共享障碍：促进人民代表大会监督数据库与常德市“城市大脑”平台的对接，依据法律法规共享政府部门的行政许可、执法处罚等数据，通过数据对比揭示监督中的漏洞（例如，通过教育资源分配数据与公众投诉数据的关联分析，精确识别义务教育均衡发展中的不足之处）。

六、结论

全过程人民民主融入地方人大监督是实现人民当家作主的必然要求，也是提升监督效能的关键路径，有利于推进基层治理现代化。常德市的实践表明，只有突破参与失衡、机制协同不足、结果转化乏力等困境，通过构建全链条参与机制、协同化监督体系、刚性化结果运用机制和数字化赋能平台，才能将全过程人民民主的制度优势转化为地方治理效能。未来，地方人大需进一步立足实际，在制度创新中回应群众需求，让人大监督真正成为人民群众参与国家治理的 “主渠道”。

参考文献

[1] 王浦劬 . 全过程人民民主的理论逻辑与实践机制 [J]. 中国社会科学 ，2022（6）：4-25.

[2] 蔡定剑 . 中国人大制度 [M]. 北京 ： 法律出版社 ，2021.

[3] 全国人大常委会办公厅 . 地方人大监督工作指南 [M]. 北京 ：中国民主法制出版社，2023.

[4] 湖南省人大常委会 . 湖南省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例 [Z].2022.

[5] 常德市人大常委会 .2023 年工作报告 [R].2023.

[6] 李步云 . 论社会主义民主与法治 [M]. 北京 ： 中国社会科学出版社 ，2020.

[7] 张树华 . 全过程人民民主：理论内涵与实践探索 [J]. 政治学研究 ，2022（2）：55-68.

[8] 常德市人大常委会. 关于加强监督工作的若干规定[Z].2024.

[9] 陈剩勇 . 地方人大监督制度创新的实践与思考 [J]. 人大研究 ，2023（5）：12-18.

作者简介：

孙碧艳（1973-11），女，副教授，主要研究方向：思想政治教育教学、党建工作。

马春芳（1976-04），男，高级教师，主要研究方向：思想政治教育教学、学生德育管理。

基金项目：2025 年度常德市人大工作高质量发展研究专项课题—生态伦理视角下党建引领住宅小区协同治理机制构建与效能评估研究