烟草行政执法文书电子送达问题研究

社会的快速发展引发了行政执法文书“送达难”的问题。烟草专卖局在使用直接送达、留置送达等传统送达方式送达行政执法文书时，不仅面临受送达人“人难找、门难进、字难签”的情况，还要承担线下送达带来的巨额成本以及人力损耗，严重影响其行政执法效率，违背行政效能原则。

新《行政处罚法》在其第 61 条明确规定了行政执法文书的电子送达方式，以传真、电话和电子邮件等电子媒介作为传输载体的电子送达方式成为行政执法文书送达领域的热门方式。电子送达不仅有明确的法律依据，还兼具体现行政效能原则、顺应数字政府建设潮流、扩宽了行政程序裁量权范畴的制度优势。目前，烟草专卖局主要采用的电子送达方式包括手机短信送达、电子邮件送达、搭建电子送达平台统一送达和新型社交媒体送达等。

然而，行政执法文书电子送达方式面临诸多制度风险。第一，《行政处罚法》明确规定烟草行政执法文书电子送达需“受送达人同意”，然而实践中这种事前同意制度一定程度上压缩了电子送达适用空间。第二，以数据电文形式为主的电子送达与受送达人的程序权利保障之间存在张力。第三，电子送达容易导致程序违法，对烟草专卖局的专业性以及权威性产生负面影响。第四，电子送达的高技术要求与烟草专卖局现实资源的不足存在紧张关系。为解决从上述制度困境，需要从扩大解释“受送达人同意”，注重对受送达人程序权利的保障，提高电子送达行政执法文书的专业性以及提升电子送达配套服务水平四个角度，优化烟草行政执法文书电子送达制度。

一、行政执法文书电子送达的立法背景与制度优势

（一）实施电子送达的现实基础

随着我国社会快速发展，人口流动性增大，被送达人住所变化频繁。对于自然人而言，户口空挂、人户分离等情况屡见不鲜；对于法人与非法人组织而言，企业注册地与经营地不一致等现象也越来越突出。可见，按照户籍登记地或企业注册地送达诉讼文书，会出现“人难找、门难进、字难签”的情况。有时，即使能够找到当事人，送达人员也会遭遇拒绝领取文书、被拒之门外甚至被拉黑电话等不配合工作的状况。1

除送达难的问题外，行政执法文书的送达也会占用行政机关大量的人力资源，严重干扰行政机关的正常运行。就送达效率而言，行政执法文书的线下跨区送达一般需要至少2-3 天，而公告送达程序的时间甚至长达3 个月。

可见，传统的送达方式已无法满足行政机关对文书送达的现实需求。随着电子传输技术的成熟，传真、电子邮件、移动通信等具有及时收悉功能的传输媒介，已经具备了送达文书的技术基础。2008 年，北京海淀区法院率先以电子邮件送达传票，为文书的电子送达奠定了实践基础；2。顺应迅猛发展的信息通讯技术，以电子方式送达文书，已经成为我国行政执法文书送达方式改革不可逆转的潮流。

（二）行政执法文书电子送达的立法现状

《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）明确规定了行政执法文书的电子送达方式。其第 61 条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。

2021 年修订的《民事诉讼法》第90 条规定，经受送达人同意，人民法院可以采用能够确认其收悉的电子方式送达诉讼文书。通过电子方式送达的判决书、裁定书、调解书，受送达人提出需要纸质文书的，人民法院应当提供。采用前款方式送达的，以送达信息到达受送达人特定系统的日期为送达日期。与 2022 年发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第135 条规定，电子送达可以采用传真、电子邮件、移动通信等即时收悉的特定系统作为送达媒介。民事诉讼法第 90 条第 2 款规定的到达受送达人特定系统的日期，为人民法院对应系统显示发送成功的日期，但受送达人证明到达其特定系统的日期与人民法院对应系统显示发送成功的日期不一致的，以受送达人证明到达其特定系统的日期为准。其第 136 条规定，受送达人同意采用电子方式送达的，应当在送达地址确认书中予以确认。上述规定更是在送达媒介、送达日期、送达地址确认书等三个方面进一步细化了电子送达的适用规则，形成了我国现行法律框架内的电子送达制度，也是我国各级司法机关探索现代电子信息技术解决民事诉讼文书送达问题的智慧结晶。随着电子送达在司法系统的率先兴起，行政执法文书送达领域也开始逐渐参考借鉴电子送达。2016 年，《北京市民政局行政执法文书送达办法》第 5 条将电子送达列为送达方式的一种，但必须按照“直接送达、留置送达、邮寄送达、电子送达、委托送达、公告送达”的顺序使用，即电子送达仅能作为直接送达、留置送达和邮寄送达等线下送达方式无法达到送达目的时的备选手段。同年，《浙江省行政执法全过程记录工作实施办法》第11 条第1 款第4 项规定，通过传真、电子邮件等方式送达（行政执法决定书除外）的，采取电话录音、短信、截屏截图、屏幕录像等适当方式予以记录；通过传真方式送达的，还应在传真件上注明传真时间和受送达人的传真号码。该规定不仅明确引入了电子送达方式，还明确的规定了电子送达的证据留存方式。

新修订的《行政处罚法》第 61 条中增加了“当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人”，为行政执法文书电子送达奠定了法律基础，至此，电子送达正式成为法律明文规定的行政执法文书送达方式。

（三）行政执法文书电子送达的制度优势

行政处罚等行政执法文书电子送达方式与其他传统送达方式相比较，具有显而易见的制度优势。首先，行政执法文书电子送达是行政效能原则的体现。在我国《宪法》第 27 条明确指出行政机关应当注重“效率”与 “质量”的结合，就是既追求节约、经济又考虑产出价值的 “效能”。3 行政执法文书电子送达具有高效即时、成本低廉的特点。其他传统送达方式从行政处罚文书作出之日至文书送达之日均可能存在一定的时间差，而电子送达无需特别调配人力物力，缓和司法资源供需矛盾，突破时间和空间的限制，在文书制作完成后，可以立即按照当事人同意的方式进行送达，电子信息可以即时到达特定系统，即视为送达。

其次，行政执法文书电子送达顺应数字政府建设潮流。数字政府是数字中国体系的有机组成部分，是打造营商环境新优势、实现经济高质量发展、推动数字中国建设的重要抓手。4 电子送达是数字政府建设的重要组成部分，有助于贯彻落实网络强国、数字中国、智慧社会等重要领域的数字化建设工作。

最后，行政执法文书电子送达扩宽了行政程序裁量权的范畴。采取何种方式送达文书，属于行政程序裁量权的范畴。随着数字化技术的不断升级，行政裁量系统内部自动化的程度也在不断加深，5 电子送达可以在互联网平台直接留存全程证据，执法人员发出电子信息，到当事人特定系统收到电子信息，每一个步骤都是通过电子设备和系统将信息进行数字化传输，真正做到了“全过程记 ，时间可以精确到分秒，能够搭配行政裁量系统的数字化技术，扩宽行政程序裁量权的范畴。

二、烟草行政执法文书电子送达的方式与制度风险

（一）烟草行政执法文书电子送达的方式

在《行政处罚法》明文确立电子送达方式之前，电子送达更多地在民事诉讼领域发挥作用，各级法院都在通过多种渠道进行电子送达。《行政处罚法》生效后，行政执法文书的电子送达方式得到法律的明确规制。烟草专卖局在行使行政职能时，也会积极运用电子送达方式。尤其在疫情时期，为避免线下接触，电子送达成为其送达行政执法文书的主要方式。在烟草专卖局为偏远地区送达文书时，为节约人力成本与送达时间，也会选择电子送达方式。例如，泰安市东平县烟草专卖局作为泰安市首个采取电子送达方式的烟草专卖局，采取的主要形式是以书面确认为条件，以电话和微信为方法的送达形式，而且由于企业微信号未通过申请，采取的是员工个人注册的微信号，在向当事人发送信息之后，在进行电话提醒让其按照规范格式做出回答。综合各地时间，烟草行政执法文书电子送达方式可以归纳如下。

第一，手机短信送达。近年来，我国智能手机普及率越来越高，手机短信送达成为多种电子送达途径中最为简易的方式，高效即时，操作门槛较低。只要当事人愿意签署确认书并提供手机号码，无需调查号码是否本人实名，只要相关信息到达该号码即认定送达。

第二，电子邮件送达。通过当事人提供的邮件地址进行电子送达，无疑是电子送达方式中最为稳妥、风险最低的送达方式。执法人员可以将相关执法文书全文直接作为邮件正文或附件进行发送，无需另行编辑，且可保证告知信息全面无遗漏。

第三，搭建电子送达平台统一送达。2019 年1月，厦门海关公证送达信息化中心创建并上线了“厦门海关公证电子送达”平台，就是典型的行政执法文书电子送达平台。烟草专卖局搭建电子送达平台的情况目前较少。

第四，新型社交媒体送达。随着微信、支付宝等新型社交媒体的广泛应用，利用新型社交媒体送达执法文书可能会成为未来的发展趋势。例如浙江省庆元县综合行政执法局自2021 年开始，对于部分行政案件采用微信电子送达形式，向执法对象送达《行政处罚决定书》。

（二）烟草行政执法文书的制度风险

电子送达作为一种新型送达方式，仍存在诸多制度上的风险，现行法律对其的规定具有原则性，无法为其提供一套行之有效的运行标准，因而需要进行理论上的更新以及制度上的完善。

第一，烟草行政执法文书电子送达需“受送达人同意”，压缩电子送达适用空间。《行政处罚法》第 61 条第 2 款规定，当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。“受送达人同意”作为我国法律明确规定采取电子送达方式的前提条件，同时也是该制度区别于传统线下送达的标志。设置“受送达人同意”这一前提条件，一方面考虑到传真、电话、电子邮件等均属于私人信息，尤其电子邮件，在烟草专卖局行政管理过程中使用频率并不高，导致烟草专卖局无法做到完全掌握这些电子载体信息。因而，为了获得这些信息，必须依靠受送达人的配合。同时，“受送达人同意”也可作为受送达人做出的同意的意思表示，提醒其应自觉注意查收相关传真、信息以及电子邮件等信息，防止电子送达的行政执法文书被有意或无意地忽略。

可见，“受送达人同意”存在必要性，然而其在电子送达的适用却存在困境。目前，电子送达征得“受送达人同意”的主要方式为签署电子送达同意书等书面确认方式，如果受送达人拒绝签署电子送达同意书，则无法使用电子送达。学者指出，这种由受送达人书面同意的确认方式，严重压缩了电子送达的适用空间，无法发挥电子送达的优势。6 电子送达本意是解决受送达人更换送达地址或拒不接受文书等送达难的问题，但如果是否可以选择电子送达方式的选择权在受送达人手中，则从一开始就抱有故意不接受送达意愿的当事人，会倾向于拒绝签署电子送达同意书，进而导致电子送达的优势无法体现。

第二，以数据电文形式为主的电子送达与受送达人的程序权利保障之间存在张力。电子送达需要依靠电子媒介，以数据电文形式发出，其特点为无纸化、数字化。然而，现行行政法律规范中书面形式要求仍占据主导地位，电子送达的规范性常常引发争议。在司法实践中，行政机关未按照法定书面形式作出行政行为已经成为常见的争议类型，有的法院认为行政机关违法，有的法院则认为其为行政程序瑕疵，不影响处罚决定。7 可见，电子送达方式虽然已经被法律明文规定，对于受送达人的程序权利保障并未得到同步提升。

第三，电子送达易导致程序违法，对烟草专卖局的专业性以及权威性产生负面影响。长期以来，纸质书面送达形式都是最为基础和最为常见的形势要求，在我国各项法律中均有大量的纸质书面送达形式相关的法律规定。线下送达采用的纸质书面形式，由于具有悠久的历史沉淀和广泛的受众基础，在人们心中早已留下权威、专业的形象。然而，电子送达的程序性规定仍不完善，容易产生送达程序违法与形式违法，进而影响烟草专卖局的专业性与权威性。

第四，电子送达的高技术要求与烟草专卖局现实资源的不足存在紧张关系。电子送达方式对烟草专卖局的硬件设施提出了新的要求。例如，如果采用手机短信送达，则需要取得当事人的信任，否则可能被手机系统拦截，而且受短信篇幅的限制，手机短信告知有可能信息告知不全或遗漏关键信息，导致无效送达或程序瑕疵，因而需要特殊的技术措施和服务运营商的协同机制。

对于相对稳定电子邮件送达方式，也容易出现受送达人无法提供可用邮箱的情况，可以效仿广州市法院，在其网站上为受送达人统一开通专用送达邮箱，并告知受送达人邮箱账号和登录密码，受送达人可自行登录查阅。然而，这样的解决思路需要资金支持，对基层烟草专卖局有不小的压力。同时，有学者指出可以搭建电子送达平台，然而创建新互联网平台不仅需要搭建，更需要维护，因而可能比统一创建邮箱需要更多的资金和人力，可能还需要多部门共同协作，门槛较高。同时，想要留存当事人已经查阅并下载文书情况的证据，还必须要借助专业人士的技术支持。

三、烟草行政执法文书电子送达的制度因应

（一）对“受送达人同意”进行扩大解释

电子送达的最终目的是将行政执法文书的信息传递给受送达人，而对于电话、短信送达方式，具有送达形式的合法性、送达范围的普遍性、送达