国土空间规划背景下农村土地规划策略分析

引言：

农村土地是国土空间的基本单元，其在保障粮食安全、承载农民生活以及服务乡村振兴等方面有着不可替代的意义，长久以来，我国农村土地利用存在诸多问题，比如规划体系出现割裂状况、资源安排效率低、空间布局无序等，这些问题极大限制了农村可持续发展目标的达成。中央在“十四五”规划以及国土空间总体规划的编制过程中，明确提及要推进城乡规划向一体化方向发展，加强对农村土地的统筹规划并做好用途管理，在此种大背景之下，探究农村土地规划的策略与路径，这既是完善国土空间规划体系不可或缺的一部分，也是做到乡村振兴，促使城乡融合发展的实际需求。

1 农村土地规划的主要内容

农村土地规划处于国土空间规划体系之中，是承接国家战略与基层操作的重要部分，其包含诸多内容，比如空间布局，土地用途的控制，资源保护和发展引导等。从空间布局来讲，农村土地规划要综合安排农用地，建设用地和生态用地的空间分布情况，合理划定村庄建设的规模及其边界，促使产业空间，居住空间和生态空间做到协调发展，而在土地用途的控制上，则要详细划分用途类别并制定许可标准，加强对耕地，林地，宅基地等重点土地类型用途的管理，明晰建设项目选址的边界，从而执行好“三区三线”的控制要求。从资源保护角度看，规划要划出永久基本农田，生态保护红线以及各类自然资源保护范围，以此保障农村生态安全，做到对耕地红线的刚性控制，就发展引导而言，农村土地规划还要同乡村振兴战略联系起来，给出关乎农业发展，基础设施创建，人居环境改善等土地支持办法，促使土地资源调配符合农村经济社会发展需求。

2. 国土空间规划下农村土地规划的挑战与对策

2.1 规划编制与实施脱节

当下国土空间规划向前推进的时候，农村土地规划往往会陷入一种境地，即看重编制却轻视执行情况，部分地区在规划编制未能充分结合农村实际需求，于是便产生一些状况，比如编制内容脱离乡村发展目标，空间安排不甚合理，用地指标设置不够科学等等，这就致使规划缺少实用性和指导意义。村庄规划常常由第三方机构短期内编制出来，不存在长期的动态修订机制，所以规划成果和乡村创建的实际情形相互脱钩，从执行方面来讲，因为缺乏统一的监管评定体系，在项目推进期间就会发生随意更改规划内容，违规使用农村建设用地之类的事情，这对规划的严肃性和权威性损害极大，而且现在部分地区仍然存在用地审批渠道不顺，规划执行没有相关资金扶持等制度性障碍，这些又进一步限制了规划执行预期效果的达成。

2.2 土地权属复杂、基础数据不完善

农村土地类型繁杂，其权属关系纵横交织，包含集体建设用地，耕地，林地，宅基地等等诸多类型，而且牵涉村集体，农户，企业等众多主体，当权属无法清晰界定时，在规划编制过程中便会频繁出现权属叠加、界限不明、争议不断等状况，这对规划边界的划定以及功能分区的科学性造成不良影响，由于历史遗留问题并受到技术水平的限制，农村土地的基础数据往往存在采集不完全，更新迟缓，标准不一致等情形。尤其是在耕地保护红线、在永久基本农田划定，生态保护红线叠加这些关键控制指标方面，存在基础数据缺少或者误差偏大的情况，很难给精准化的规划决策以及用途管控的细致执行给予支持，而且信息系统创建迟缓，数据资源无法达成共享，这也引发各级运作部门在使用数据的时候会反复采集，出现信息孤岛之类的问题，极大地影响到国土空间治理的效率。

2.3 农村集体建设用地流转制度障碍

乡村经济走向多元，农村产业结构开始调整之际，农村集体建设用地流转的需求渐渐增多，不过当下的制度体系尚未形成起科学，灵活的集体土地流转机制，这成了农村土地规划执行过程中的主要阻碍因素，其一，受现行法律制度所限，集体建设用地大多时候不能直接迈进市场，于是土地资源调配的效率低，农村经济的发展空间也受到局限。其二，当前的土地流转程序繁琐，审批历时久，而且缺少制度规范，不少地方没有统一的集体土地交易平台和信息公示机制，从而存在流转操作不标准，合同效力不明确，风险防御能力不够等情况[1]。

3 国土空间规划背景下农村土地规划策略

3.1 推进村庄规划与乡镇国土空间总体规划有效衔接

村庄规划要同乡镇国土空间总体规划相衔接，两者协调推进，规划内容在空间布局，功能分区，土地利用等方面应具一致性与适配性，乡镇总体规划需明确各个村庄的功能定位，发展目标以及土地利用方向，按照农村经济社会发展需求，妥善安排集体建设用地，耕地保护区，生态保护区等空间区域，依托乡镇总体规划的指导思想，村庄规划进一步细化村内土地利用规划，关乎农田，宅基地，公共设施用地及环境保护等具体事宜[2]。

3.2 建立分级分类的农村土地用途管控制度

国土空间规划语境下，农村土地的科学利用需要依托合理的用途管控机制，需按照不同区域及其功能需求，对土地实施分级分类处理，进而创建起带有区域特征且符合实际需求的管控体系，具体可把农村土地划归为农用地，建设用地，未利用地这三类，并做更进一步细分，比如分成耕地，林地，草地，园地，农村集体建设用地等子类。对于各类别土地，应当制定对应的土地利用准入标准及建设要求，格外是耕地，生态保护区，永久基本农田这些关键资源，务必执行最为严格的保护手段，以保障土地用途受到刚性约束。土地用途管控制度需把土地的承载力，发展潜力同农村地区的产业结构，人口分布，资源环境等诸多因素加以综合考量，从而推动土地资源得到合理安排并做到集约利用，若要进一步优化土地管控的细致化程度，则可凭助信息化手段搭建起土地用途的数据平台，并将遥感技术和大数据分析融合进来，达成动态监测以及随时更新的效果，进而给决策人员供应科学而精确的土地经营依照。

3.3 建立灵活的农村集体建设用地流转制度

随着乡村经济不断多元化发展，农村产业结构逐渐调整优化，为满足农村集体建设用地逐渐增多的需求，可建立灵活的集体土地流转机制。在合理的农村土地集体建设用地流转方式上，可建立集体建设用地入市改革试点，促进农村建设用地进入市场，提高农村土地资源的调配效率，扩大农村土地的发展空间。建立农村土地流转信息公开公示平台，公开透明流转信息与审批流程，提高流转信息透明度和审批效率。

4 结论

国土空间规划背景下的农村土地规划，需在加强土地用途管控，推动村庄与乡镇规划衔接，完善土地调查与动态监测等方面不断改良，创建分级分类的土地管控制度，可达成土地资源的高效利用与保护，提升村庄规划同乡镇国土空间总体规划的衔接，保障规划目的和实际需求密切符合，完善农村土地调查与动态监测体系，给土地经营赋予更为精确的数据支撑。

参考文献：

[1] 孔誉婧 . 我国农村土地资源利用存在的问题及解决对策 [J]. 决策探索( 中 ),2019,(04):65.

[2] 车 序 超 . 土 地 利 用 行 为 对 农 业 环 境 效 率 的 影 响 [J]. 中 外 企 业家 ,2019,(10):159-160.

[3] 陈友城 . 我国农村土地规划存在的问题及解决对策 [J]. 住宅与房地产 ,2019,(09):237.