甘肃公路建设项目土地手续办理的问题及对策研究

摘要：“十四五”期间，甘肃迎来新一轮交通基础设施建设高峰期，如何有效办理土地手续，化解办理过程中的各项问题，是顺利完成“十四五”任务的关键。公路项目为线性工程，涉及面广、行业跨度大、协调难度大等特点，土地手续办理是公路项目建设不得不面对的重要课题，也是公路项目合法合规建设必要条件。

关键词：土地手续；公路项目；国家政策；合法合规

引言

十八大以来，国家进一步加强土地管理，强化保护耕地，尤其在第十三届全国人大常委会第十二次会议对中华人民共和国土地管理法第三次修正以来，国家陆续修订了一系列法律法规，相关部委配套出台了一系列具体的方针政策，在国家用地政策收紧的大背景下，公路建设项目已不能“边建设、边报批”。

1 甘肃公路建设项目土地手续办理现状

以2022年4月为节点，甘肃各续建及新开工公路项目都经历了政策调整的阵痛期。在国家层面，各项目建设手续办理过程经历了国家“三调”成果启用、用地报批材料和审查报告文本格式调整、报部预检系统更新升级、“三区三线”划定成果启用等一系列政策及数据技术层面的问题。在省级层面，各行业主管部门从自身角度出发，制定了被征地农民养老保险政策、细化了耕地占补平衡指标调剂政策、规范了土地征收程序、严格了建设用地报件审查。上述政策不是一蹴而就，也不是一次性提出，而是在报件审查过程中各行业主管部门逐步完善形成的，期间报件资料随着政策完善不断修改、调整，勘界数据随着预检结果不断变化、修改，极大制约了土地手续办理效率。

以2022年开工G309线祁汉项目为例，该项目建设用地报件曾三次上报省自然资源厅。多次的上报、退件、修编、再上报，导致项目因建设用地手续办理问题无法全面开工建设，建设工期严重滞后。尽管如此，甘肃同期申办建设用地手续的公路工程项目中，该项目仍然是“三调”成果启用、报批政策调整后第一条按新办法完成报部审批的公路工程项目，也为后续其他单选项目顺利通过一网申报系统数据预检探索出了路子。

2 土地报批工作的难点及成因

2.1用地报批政策调整频繁

2019年新的土地管理法实施以来，建设用地报批政策频繁变化、调整，而公路工程建设项目大部分需上报国务院审批，报批周期较长，用地报件材料往往省级审查尚未完成，新的政策又出台，导致报件补正或退件，制约手续办理进度。

2.2土地征收程序问题

按照现行政策，各项目需严格履行征地报批前程序，包括两公告、听证、征地补偿安置方案、公示等，上述材料必须按照最新补偿标准补充办理。新建项目受征前程序影响较小，但对已交工多年的老项目而言，重新履行征地报批前期程序往往是致命的。

针对甘肃地区部分已交工通车项目（如G310线陇临项目、G309线汉定项目、G309线板小项目、G247线靖会项目），目前建成通车已逾3年，项目的征地补偿工作更是在2016-2017年就已完成，一方面因项目时间跨度长、人员更迭，办理困难；另一方面个别县区政府要求项目建设单位需按最新补偿标准落实补偿费用，因项目资金等问题，实际落实难度极大。

2.3项目前期手续质量不高

许多项目面临预审占地面积与勘界占地面积不一致问题。用地预审为项目可行性研究报告审批前办理的手续，其采用的占地范围线为工可用地范围线，目前的建设用地审批要求按初步设计编制项目勘测定界报告。公路工程项目一般在初步设计过程中根据地形地质条件、现场具体情况，结合工程方案经济技术条件比较，经各级审查通过后，均会对工可方案进行了较大调整、优化，导致用地预审与勘测定界所占土地面积、地类均会有较大不同。好多项目因两者面积相差较大，往往面临用地预审手续二次办理的局面。如G312线凤平项目，因项目路线方案多次变更，为保证项目实际占地（勘界面积）与预审面积一致性，项目用地预审于2016年、2019年两次办理。

2.4先行用地条件苛刻

现行的先行用地政策，无法满足公路、铁路等大部分线性工程建设的需要。公路工程建设的客观规律，决定了难以在开工建设前完成用地报批工作，针对上述情况，国家也出台了相应的政策，但总体上而言，先行用地的申请条件极为苛刻。根据最新政策，普通国道改造项目仍然无法申请先行用地；二是先行用地范围较小，仅批准“控制工期的单体工程和因工期紧张或受季节影响确需动工建设的其他工程，且申请规模原则上不得超过用地预审控制规模的30%”，对整个项目的施工组织、进度计划等都存在较大影响，不能满足工程建设需要；三是预留全线建设用地报批时限较短，最新规定“先行用地批准后，应于1年内提出农用地转用和土地征收申请”。实际上公路工程的特殊性，往往导致项目很难在1年内向具有审批权限的政府提出土地征收申请。

2.5建设用地指标修订不及时

现行《公路工程项目建设用地指标》（建标〔2011〕124号）为原住建部、国土部和交通部于2011年8月联合发布，由于时间较为久远，其中的部分内容，如：一级和二级公路服务区设置问题、高速公路收费站收费大棚和收费广场用地指标问题，已不符合公路行业最新设计建设理念，规范陈旧、不能满足公路行业日益发展的建设规模需求。部分建设项目设计阶段行业主管部门批复建设的服务区等，在项目建设用地手续上报自然资源部审批前，服务区用地均被核减。甘肃部分国省干线项目（如G309线祁汉项目、G248线巴虎项目），属二级公路建设项目，服务区占地均被核减问题。一级公路项目也存在服务区占地核减问题，如G312傅苦一级公路，全线设置的两个服务区，上报自然资源部审批之前，其中一个服务区占地被核减。

3 推进土地手续办理的意见建议

3.1加强建设单位手续办理各阶段过程管控

用地手续办理是一项政策性强、专业性强的工作，在用地手续办理过程中，前期准备阶段是用地手续办理工作的基础，所涉及土地丈量登记、被征地农民养老保险、勘测定界、耕地占补平衡、使用林地许可、土地复垦等各项工作应平行开展，齐头并进。一是尽量通过工作专班等形式，固定各项手续办理人员，理顺办理流程、提高对接效率；二是依法履行征地报批前期程序，扎实开展土地征收丈量和被征地农民参加养老保险情况等基础性统计工作，详细收集齐全各类前期资料；三是集中力量重点突破关键环节，针对各项手续办理过程中耗时较长、办理困难的，如基本农田补划、耕地占补平衡、失地农民养老保险等，应提前谋划，尽早准备。

3.2切实提高勘测定界报告质量

勘测定界报告是建设用地手续办理的核心要件，耕地占补平衡指标落实、农用地转用方案编制、建设用地审查报告、请示文件等都需要勘界数据作为支撑，抓好勘测定界报告的编制质量、进度是建设用地手续办理的重中之重。

3.3提高公路设计的深度和精度

项目建设单位要狠抓前期工作，切实提高工可、设计质量，避免设计深度不足造成前置手续重复办理。公路项目设计阶段要加强设计管理，设计质量是影响项目用地报批能否顺利实施的核心和关键，一是项目建设单位、设计单位要研究现行用地政策，及时关注政策变化趋势，强化调研、合理选线，及早对接自然资源、林草等部门避开已批复的生态保护红线及基本农田保护红线等，缩短后期建设用地办理周期，减小办理难度及工作量；二是注意核查各阶段设计文件严谨性，确保各阶段项目名称的一致性，避免因名称问题造成退件、补证。

4 结语

用地手续办理涉及多层级、多部门、多单位、多环节，是一项全链条的系统工程，破题还需公路行业各相关单位健全协调沟通机制，加强协作联动，形成工作合力。加快用地手续办理，一方面是经办部门、人员需要尽职尽责，全力以赴；另一方面各行业主管部门及相关政策也应该结合公路行业实际情况适当调整、倾斜。

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