练江水污染治理中的尺度重构

摘要：跨域水污染的无界性与行政区划的有界性之间存在显著张力，传统科层管理体制下的治理模式难以满足治理需求。本文以粤东地区的练江水污染治理为例，采用“物质—组织—话语表达”分析框架，在梳理练江水治理发展历程的基础上，以多层级视角剖析流域内不同行动主体的互动关系，在此基础上解读练江跨域水治理的实现过程和实现机制。

关键词：跨域水治理；尺度重构；练江治理

一、练江水治理的发展历程

练江，粤东地区第三大河流，流域内支流众多、地域相连，是当地重要的水资源和生态保护区域。练江流域范围包括揭阳普宁市以及汕头市潮南区、潮阳区，流域内常住人口超460万人。1990年后，大量纺织印染企业在练江沿岸布局，然而，由于环保设施与监管机制的缺失，工业废水以及城镇生活污水未经处理直排河道，使练江一度沦为广东省污染程度最为严重的河流之一。直到2016年，在中央环保督察的高位推动下，练江治理工作得以加快进程。2019年，练江水质实现了从劣V类提升至IV类的重大转变，治理成效显著。本文通过系统梳理广东省生态环境厅、汕头市以及揭阳市相关政府网站上关于练江治理的政策文件将练江治理过程分为三个阶段。

（1）1997年：初次治理

练江流域内纺织、印染、电子拆解等高污染行业曾在两岸粗放式发展，由于污水无序排放、配套环保基础设施建设滞后，练江流域污染程度不断加重。1997年，广东省政府把练江流域整治纳入广东省“碧水工程计划”。2001年，广东省生态环境厅发布了《练江污染整治工作方案》，计划2010年实现流域劣V类水质提高。2006年，汕头市政府在规划中提出河道整治、建设污水处理设施等5项主要任务。2015年，广东省环境保护厅发布《练江流域水环境综合整治方案（ 2014 - 2020年）》，涵盖产业结构转型升级、严格管控面源污染等多个维度。尽管多年来持续出台练江治理政策文件，但均未得到落实。此外，由于跨域水治理成本高、周期长，汕揭两市在治理初期较为被动，缺乏合作动力与意愿，练江整治方案推行困难。

（2）2016年：中央环保督察介入练江治理

2016年，中央环境保护督查组开展首轮督察，发现《练江流域水环境综合整治方案（2014 - 2020年）》落实不力，计划在2015年底建成的污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等治污基础设施均未建成。流域内大量纺织印染企业无序布局，长期非法排污，海门湾桥闸断面水质仍为劣Ⅴ类。随后，汕揭两市出台水污染防治行动计划实施方案。2017年，广东省环境保护厅发布《练江流域水污染物排放标准》，规定向练江流域排放污水的行业和污水处理厂的主要水污染物的限值。直至2018年5月，练江治理工作推进仍十分迟缓，原定的整治方案未能按时完成。依据2018年第二季度广东省重污染河流断面水质状况数据，练江流域断面水质依旧处于劣V类水平，治理成效远未达预期。

（3）2018年：练江开启新一轮整治

2018年，中央环保督察组开展“回头看”行动，痛批练江整治“光说不练”，第一轮督察确定的14项整改项目均未完成。随后，广东省政府主动承担起牵头督办练江整治的重任，创新性地建立了“领导分片包干制”，以强化责任落实。在工业废水治理方面，开展“乱散污”企业整治，通过规划建设纺织印染产业园，引导园区外印染企业停产入园，实现印染污水的集中处理，提升污水处理效率和监管力度。在生活污水处理方面，加快完善城镇污水处理设施及配套管网建设，实现从源头上进行截污减排，进一步改善练江流域的生态环境。2020年，练江水质实现从国考断面消除劣Ⅴ类，再提升至Ⅳ类的转变，取得了阶段性的显著进展。2021年，练江治理成效瞩目，被广东省生态环境厅评为“2021年广东省十大美丽河湖”。

二、练江水治理中的尺度重构

尺度重构是通过尺度空间的构建，对空间内相关的权力、制度、关系等要素的认识和分析，来分析涉及尺度类型、权力配置、管理体制等方面的内容[[参考文献：

[] 王佃利，于棋，王庆歌.尺度重构视角下国家级新区发展的行政逻辑探析[J].中国行政管理，2016，（08）：41-47.]]，在这一过程中可以观察到地域空间结构变化、行政组织调整、治理方式变动等现象[[[] 王丰龙，刘云刚.中国行政区划调整的尺度政治[J].地理学报，2019，74（10）：2136-2146.]]。在练江跨域治理持续深入开展的过程中，各尺度层级下行动主体在物质空间、组织空间以及话语表达空间层面，不断进行尺度调整与重构。

（1）物质空间的尺度重构

在物质空间尺度层面，练江水治理呈现经济尺度与生态尺度的转换和并存。从20世纪90年代起，工业经济进入蓬勃时代，练江流域纺织、印染、电子拆解等行业迅猛扩张，高污染、高能耗产业分散粗放发展，格局型与结构型污染交织，加剧生态环境压力。此外，练江流域污水处理厂及配套管网、固废垃圾处理存在常年“欠账”，2014年之前，练江流域生活污水处理率仅16%，远低于广东省83.5%的平均水平。这一时期，流域沿岸生产污水、生活污水和垃圾直排环境，处于一种无序状态，此时主体行为主要在经济层面完成。

中央环保督察后，流域内主体的行为动机从单一的经济尺度转变为生态尺度与经济尺度并重。2018年6月，中央生态环境保护督察“回头看”再次督察练江，汕揭两市开始全力推进流域内环保基础设施建设。截至2021年，两地建成3处纺织印染环保综合处理中心，在两岸散落分布的印染企业统一停产入园，实现印染行业污染物集中控制和统一处理。此外，练江流域共建成16个污水处理厂、2个垃圾焚烧发电厂、79座农村分散式一体化处理设施、8135公里配套管网。练江治理填补流域环保基础设施的长年“欠账”，摒弃了以往通过牺牲环境换取经济发展的低质量发展方式，从而达到发展与环保的平衡。在这一阶段，生态尺度与经济尺度并行。

（2）组织空间的尺度重构

1.1.纵向组织结构的调适

从纵向层面看，练江水治理的组织空间尺度表现为“中央—省—市”的逐级下推式尺度重构。在我国层级式管理体制下，中央通过发布红头文件，对相关工作进行统筹引领[[[] 李林倬.基层政府的文件治理——以县级政府为例[J].社会学研究，2013，28（04）：101-128+244.]]。在此基础上，地方各级政府遵照中央指示，将辖区内的治理工作逐一细化落实，从而构建起“高位推动—层级性治理”的模式[[[] 贺东航， 孔繁斌. 公共政策执行的中国经验. 中国社会科学， 2011（5）： 61-79.]]。在中央层面，中央环保督察借助多轮督察、“回头看”督察等机制，通过增强政治势能为治理任务推进提供持久动力[[[] 温美程，黄六招.政治势能何以转化为治理效能？——以中央环保督察制度为例[J].岳麓公共治理，2024，3（02）：31-42.]]；在省级层面，广东省政府、省生态环境厅等相关机构会不定期开展练江流域督查整治工作；在市级层面，基于环境考核和治污问责的双重压力，地方政府成立领导小组，确立了“党政同责”“一岗双责”的明确责任领导，对重点工程实行“一项目一方案一专班”。通过构建练江流域五级网格架构，将乡镇和基层行政村等纳入责任机制，对辖区内河流实行河长制，分配治理责任。在上级权威的高位推动与压力传导下，地方党政干部的激励机制与环保治理工作效果挂钩，促使练江流域各行动主体达成治理共识、联合行动。水环境治理事项过去主要由生态环境、水利等职能部门负责，如今通过出台政策文件、设立领导小组和网格化治理等举措，治理事项被提升到市级层面进行统筹协调，相应增强了练江治理的重要性和资源动员能力，实现了纵向上的事权提升。

1.2.横向组织结构的调适

横向来看，练江水治理过程存在尺度的重构与交织互动，主要体现为流域协作与部门协作的加强。首先，在流域协作方面，汕揭两市政府通过协同作战、联动治污等形成互动，具体措施如下：第一，达成治理共识。成立练江流域综合整治领导小组，通过开展联席会议、座谈会等形式推动对话协商，促进上下流域达成联动，包括水质联合监测、跨界联合执法等。第二，建立合法性。以软硬两种规制约束流域内各主体行为，其中，硬规制包括《水污染防治法》《广东省环保条例》等有关水环境保护的基本法、行政法规和地方性法规；软规制主要包括环境规划、治理方案，如《练江流域水环境综合整治方案（2014 - 2020年）》。第三，制定合作协议。汕潮揭三市共同签订《关于开展三市协同立法的合作协议》，明确将在流域性水污染防治等重点领域开展协同立法，在顶层设计上形成制度合力，搭建常态化的协同治理机制。其次，在部门协作方面，汕揭两市成立领导小组，通过机构调整使相关环保职能获得整合，改变了以往“九龙治水”的局面，推动部门间横向协作。此时，生态环境局作为主要协调部门，强化了在地方工作中的话语权，获得了更多的资源配合。

三、练江水治理话语表达空间的尺度重构

话语的竞争将产生一种具有稳定性的“话语秩序”，即社会权力关系结构的话语性呈现[[[] [澳]约翰·德赖泽克.地球政治学：环境话语[M].济南：山东大学出版社，2008.]]。通过话语建构来重新诠释环境问题，是建立新机制和重构权力结构的重要途径[[[] Chung C K L， Xu J. Scale as both material and discursive： A view through China's rescaling of urban planning system for environmental governance.Environment & Planning C Government & Policy， 2016， 34（8）： 1404-1424.]]。练江污染时期，在以 GDP 为导向和考核指标的情境下，地方行为主体的话语趋向于资本和市场逻辑，以经济发展为导向的叙事方式掩盖了水环境生态遭到破坏的事实。在治理后期，话语建构首先受到国家尺度上的主导，中央通过召开会议、发布红头文件等方式强调生态环境保护的重要性，“生态文明”和“绿色发展”的新话语体系建构起现代化的生态文明价值观，在“绿水青山就是金山银山”的政治话语引领下，生态理性不再让步于以经济增长为导向的发展逻辑，而是成为国家发展议程不可分割的一部分。中央环保督察也通过持续宣传造势进行政治话语动员，在全社会营造“环境保护优先”的氛围，将更多与水环境生态保护相关的部门和组织群体纳入了练江水治理之中。

在科层组织的外部传导中，舆论监督促使地方生态环境问题实现尺度外扩和上推。在练江治理等相关事件中，新华网、人民网以及各地方官媒等众多媒体平台，为环保工作的实施造势，进一步强化政治话语。如督察组通过网络媒体、报纸媒体和电视媒体曝光了练江治理计划常年落空、进度严重滞后等问题；新华社、人民日报等新闻媒体对练江治污进行持续报道，开展驻河调研行动；汕揭两市在当地媒体设立练江整治“曝光台”“回音壁”，发动群众参与到监督中来。媒体的持续跟进报道，不断地对练江水治理进行尺度上的建构和重构，使民众、社会环保团体等更多主体参与到治理过程中。

四、结论与讨论

本文从尺度重构的视角出发，展现了练江治理的阶段性演化和多次尺度重构的动态过程。物质空间上，练江治理在经济尺度和生态尺度之间切换并存。组织空间上，尺度的纵向与横向重构同步进行。纵向维度看，治理工作的推进遵循“中央—省—市”的层级顺序，自上而下逐步落实；横向维度看，尺度上推与尺度下推在流域协作和部门协作过程中交替产生。话语表达空间上，国家和地方层面均在积极构建练江治理话语，在话语尺度变迁中，有更多行动主体加入练江治理的话语塑造，实现尺度重组。

练江治理的实践表明，在推动跨域治理工作落实过程中，上级政府的政治动员和行政命令发挥着重要推动作用。但也应意识到，即便纵向“权威”在跨域治理中的作用十分突出，这种通过强制性权力持续介入的治理方式并非长久之策[[[] 赵晖，许思琪.跨域环境治理中的“避害型”府际合作：研究框架与生成逻辑——以广佛合作治理水污染为例[J].理论探讨，2022，（03）：87-95.]]。因此，应实现政治势能运用与常态化治理相衔接，调动横向地方政府间进行跨域府际合作的积极性和主动性，通过联合行动、制订计划、建立信任等举措降低合作过程中需要投入的协调、沟通、监督等各类成本，并从互动性的角度出发，引入社会公众、组织、团体等多元行动主体参与其中，建立、健全跨域环境治理的长效治理机制。