气候难民救助国际合作法律制度研究

摘要：近年来，由于全球变暖等原因，气候异常变化，越来越多人被迫离开本国国土而进行跨国迁徙。然而这些因为气候原因成为难民的群体并不属于传统意义上国际法中的“难民”，很难受到现有国际公约、国际人权法、国际气候法的保护，其生存权利及其它相关权利难以得到保障。本文旨在研究现行国际法体制下气候难民救助法律制度现状及其不足之处，并提出建议，给气候难民权利保障问题提供思路。

关键词：气候难民，国际法，法律制度

一、气候难民概述

（一）气候难民的定义

气候难民是指那些因气候变化导致的威胁人类生存的各类环境损害而被迫离开本国进行临时或永久性跨国界迁徙的人（个体或者群体）。例如亚洲的孟加拉国，海平面上升与洪水泛滥致使每年有数十万人不得不迁移；而在中美洲国家如危地马拉和洪都拉斯，气候变化导致土壤恶化，迫使农民成群结队地舍弃故土，这些受气候影响的人们被迫离开家园，踏上流亡之路，他们的生存权等人权难以得到基本保障。

相较于“气候移民”，使用“气候难民”这一法律术语相对更为合适。“气候难民”这一概念强调的是个人或群体被迫迁徙的难民状态，他们会面临更大的生存风险，需要更多和更优先的权利保障。而对于在本国境内因气候变化而进行临时或者永久性迁徙的人不属于一般意义上气候难民的范畴，他们的权利保护适用国内法进行保护和救济，相对来说其有关权利也会得到更有力的保护。而对于跨国迁徙的气候难民来说，他们的有关权利亟需有关制度保障。

气候难民问题的关键就在于相关群体的生存权等基本权利难以得到保障。当前国际法体制下气候难民缺乏有关法律制度保护，即不存在国际公约或协定明文规定相关国家或国际组织对气候难民具有保护和救济义务。因此，气候难民们往往难以向有关国际主体主张权利，缺少有效的救济途径，其生存权及相关权利难以得到保障。

（二）气候难民问题案例分析

2014年，两位在新西兰居住多年的基里巴斯和图瓦卢公民相继向新西兰政府提出因海平面升高而产生的气候难民申请，希望获得来自新西兰政府的移民保护。基里巴斯是大洋洲的一个面积811平方公里的岛国，未来数十年内可能因为气候变化海平面上升而成为全球消失的第一个国家。基里巴斯公民的申请遭到新西兰最高法院的驳回，法院认为：“没有任何具体材料证明基里巴斯政府无力对抗环境恶化并以此来保护人民。” 但法官们同时也承认基里巴斯的确“面临着气候上的挑战”。图瓦卢，作为同样受海平面上升影响而不得不举国搬迁的小岛屿国家，2001 年图瓦卢与新西兰政府达成协议，该居民将先后迁往新西兰并获得与新西兰公民相似的待遇。在图瓦卢公民的案件中，虽然法院判决了当事人获得了永久居住权，可是并非是因为对气候难民的保护而获得该权利，而是因为其亲属已经获得该地永久居住权，基于人道主义而给与当事人永久居住权。法院同样认为，没有证据证明图瓦卢的公民受到气候变化的影响而不能正常生活。

当下，气候难民们的权利和生存很难得到保障。一方面，有关气候难民领域国际法律制度存在空白，对于气候难民的保护没有依据；另一方面，基于自身利益考虑，很多国家、组织并不愿意认真去解决这一问题。此外对于这些因气候变化迁往外国的气候难民们来说，他们的处境十分尴尬，他们很难获得公民身份或者说是难民身份，当他们权利受到侵害时，由于缺乏相应的身份，有关权利保护更是无从谈起。

二、气候难民权利保护困境分析

（一）国际难民法保护困境

国际法上传统意义上的难民是指《关于难民地位的公约》及其1967年《关于难民地位的议定书》所规定的难民，是“由于一种可以证明成立的理由，由于种族、宗教、国籍、身为某一特定社会团体的成员、或具有某种政治见解的原因而畏惧遭受迫害并留身在其本国之外，并由于这样的畏惧而不能或不愿意受该国保护的人，或者一个无国籍的人，或国家灭亡的人，并由于上述事情留在他以前经常居住国以外而不能、或由于上述畏惧而不愿意返回该国的人。”这些由上述条约规定的公约难民的产生大抵由于以下两方面的原因：（1）客观原因：由于种族、宗教、国籍、政治、战争上的原因而被迫害，这种迫害并不要求实际发生的迫害，而是一种未来可能被迫害的危险可能性；（2）主观原因：由于上述原因可能遭受迫害而停留在本国之外并且由于畏惧受到迫害而不愿回国或不愿受到该国保护。这种“畏惧”不能是凭空的，而是要求有充足证据证明或者有“正当理由”相信。

从公约难民的界定上来说，气候难民通常很难被认定为国际法上的“难民”。首先气候难民形成的客观原因是由于“气候变化导致的各类环境损害”通常不能被认定为形成公约难民的上述五种迫害原因之列；其次，气候难民很难有证据证明这种“畏惧”成立，因为“畏惧”作为一种主观情绪是很难界定或者判断的，实践中往往也难以判定；此外，当今世界保护主义盛行各国往往为了自身的利益衡量而拒绝承认气候难民为国际法上的“难民”从而逃避承担自身对难民的责任。因此气候难民虽然表面上挂着“难民”的名头，但是它在国际社会上往往不能被纳入“难民”的范畴，同样属于国际法上的“难民”权利也很难受到保护。因此当谈及气候难民安置问题时，一方面部分国家认为国际难民不应被纳入公约难民的范畴，因此也不需要它们按照公约难民进行保护，缺乏相应的义务；另一方面基于自身利益考量而不愿提供资金支持或主动接受气候难民，同时现有的难民保护基础设施及难民转移安置机制难以满足难民安置需求。

（二）国际气候法保护困境

气候难民的产生归根结底来自于气候变化，而关于气候变化的责任早在1990年10月29日第二届世界气候大会通过的《部长宣言》中就有规定“控制二氧化碳等温室气体排放量，保护全球气候是各国共同的责任”。然而，国际气候法对气候难民的保护缺乏详细规定，国际社会也并无有关公约或协约明确规定作为国际法主体的国家和国际组织的具有对气候难民的救助义务。基于此，实践中各国面对气候难民问题时往往互相推诿，推卸责任。

《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》作为国际气候法领域最为重要的条约之一，都采取了不同形式限制发达国家温室气体的排放，并提出了以“共同但有区别责任”为主气候关系原则。但对于气候难民的保护方面，仍缺乏具体措施。气候变化和难民的产生存在紧密联系，所以是否可以将国际气候变化法的有关原则适用于气候难民保护是值得思考的问题。虽然由《联合国气候变化框架公约》确立的国际气候变化法的相关原则也为气候难民问题的处理方面提供了一定的指导，但在具体适用过程中仍然可能存在各种各样的问题。

现有的国际气候法虽然存在理论上的有关国家需承担的气候难民救助的义务，但是在实践中这些理论上的义务作为弱势群体的跨国难民们往往缺乏相应的手段和证据去证明。因此，当前从国际气候法的角度谈气候难民的保护仍然困难重重，缺乏实践的可能性。

（三）国际人权法保护困境

气候难民的权利保障问题归根结底也是国际人权保障问题，对相关群体的保护可以从国际人权领域进行解读。首先气候变化毫无疑问会侵犯气候难民们的人权。伴随着极端天气肆虐全球，那些受到气候侵袭的人，他们的国际人权法公认的基本权利，譬如第一代人权生存权、第二代人权经济文化权利更甚于第三代发展人权也受到了严重的冲击。适用国际人权法对保护气候难民的权利具有一定的借鉴作用，但在具体运用方面仍然存在一定的困境。

首先，虽然国际人权法譬如1966年的《经济社会文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》对于人权受到侵害时有所规定，然而相关人权条约对有约国并没有强制性的义务，而是通过国际合作的方式对人权的保护和尊重方面起着一种促进和督促作用，促进有约国制定相关国内法来实现保障人权的目的。因此，国际人权法上的对气候难民人权的保障需要有关国家制定相关国内法去具体保障，但目前世界上大多数国家国内法对于气候难民保护仍处于空白状态。

其次，《禁止酷刑公约》的第 3 条规定：“如果有充分理由相信任何人在另一国家将有遭受酷刑、残酷的、不人道的或无尊严地对待或者惩罚他们返回另一个国家的危险中的危险，任何缔约国不得将该人驱逐、遣返或引渡至该国”。即国际人权法中的“不遣返”义务。虽然该原则对于气候难民保护也具有一定的参考意义，但在现实中却无法对气候难民形成行之有效的保护。其一，该原则要求这种正在发生的危险或者这种危险的可能性是可证的，具有现实危险性和紧迫性，然而在现实中，由于气候变化所造成的损害往往是长期性间接性的，因此很难得到证明。就如前述基里巴斯案例中，即便基里巴斯遭受气候变化的冲击，新西兰法院仍然认为当事人无法证明“给其生命造成了足够的危险”。其二，那些权利遭受侵害的气候难民们的困境很难被认定为遭受了“酷刑、残酷的、不人道的或无尊严地对待”，因此在援引国际人权法进行保护上面，缺乏一定的理论依据，很难得到国际社会的支持。

三、气候难民救助国际合作法律制度完善路径

（一）完善气候难民救助法律依据

首先，明确气候难民的法律主体。确定气候难民的法律身份可以使得气候难民这一群体摆脱之前三不管的尴尬局面—国际难民法、国际气候法、国际人权法均无法适用。同时，身份关系上的明确可以提高气候难民在国际社会上的地位，得到相应的尊重。其次，明确气候难民这一概念可以使得国际社会真正注视到这一特殊群体-因气候变化而被迫跨境迁徙的人们，从而促使各方开始关注气候难民们生存权利和人身权利难以得到保障的现实问题。进而引发人们对于气候难民问题的思考，从而为未来气候难民救助国际法治合作的建设拉开序幕。最后，气候难民法律地位的明确将使得各国注意到气候变化对国际人权和人类社会带来的巨大代价，势必会影响各国往后制定的气候变化法规，促使各国政府制定更严格更合理地气候变化措施。

其次，明确各方对于气候难民问题的权利义务关系，明确国家与气候难民之间的权利义务关系，明确国际组织与气候难民之前的权利义务关系。使得相关群体权利遭受侵害时有有法所依，有法可依。使得相关群体遭受权利困境时不至于陷入一种无人可找、无处伸张的困境，可以有明确的主体去主张自己的权利。最后，明确救济方式。目前气候难民大多通过诉求国家作为主体的方式主张自己的权利，但是作为外来主体的个人与国家主体本身就处于一种不对等的状态，往往也以气候难民们的败诉而告终。而且诉讼的经济成本、时间成本往往也成为制约气候难民的一大因素，因此需要为气候难民提供有效的救济途径。

（二）完善气候难民国际救助多边合作机制

当下，面对错综复杂的气候难民问题，国际救助机制失效国际人权体制失灵。未来，随着气候的持续恶化，难民群体势必继续扩大，国际法体制将面临巨大挑战。而气候变化作为全球性问题，作为气候变化的衍生产物气候难民问题也需要用全球性方法进行解决。因此，应对气候难民问题，需要各方携手，共同应对，建立气候难民国际救助多边合作机制。

第一，确定保护气候难民的基本原则。即在现有《联合国气候变化框架公约》共同而区别、要考虑发展中国家的具体需要和国情等五大原则的基础上明确各国际主体的应遵循的原则。明确各国际主体权利义务关系对气候难民群体的责任大小以及救济方式。各国政府、各国际组织之间应就如何应对气候难民问题及国际救助多边合作机制签订相关国际条约、国际协定。通过条约的形式使得今后应对气候难民问题时具有执行和理论上的依据，使得相关群体有法可依、有法去依，具备形式意义上的合法性。

第二，各国政府都应提前准备应对气候难民的的计划，要将气候变化所导致的人口迁移纳入到各国政府适应气候变化的计划之中，使其成为国家行动的一部分。特别是在各国国内法领域应赋予气候难民一定的合法性，包括身份上的合法性以及权力救济上的合法性。各国切实履行自身责任，并加强互相合作、互相交流，即便将来发生大规模的气候难民流入或流出，也不至于措手不及。

第三，设立“气候难民”基金。现实中，必然存在责任难以界定、救济承担主体难以确定的情况。此外，随着气候变化的继续，气候难民们的数量未来势必持续扩大，有关救济责任的经济压力也将越来越大。因此有必要建立专门基金以应对未来持续增长的气候难民问题。对于基金的来源可以分为两个部分。首先是作为国际主体的国家，有必要承担该基金的出资义务，在有关条约根据各国温室气体历史排放量、承担能力确定不同国家对该基金的出资义务。其次个人、国际组织、企业也可以通过自愿的方式承担基金的出资义务，自发捐款、出资。

（三）应对气候难民救助中国应坚持的策略和原则

（1）以倡导者和发起者的方式参与

在当前国际局势下，中国要主动参与气候难民救助国际法治合作的进程中去，彰显中国负责的大国担当。在国际法治合作的构建过程中，中国既要做好承担者的角色，也要做好倡导者的角色。2023年，中国二氧化碳排放量近112亿吨，占世界全球二氧化碳排放的32%，远高于排名第二的美国14%。因此在未来的国际气候合作方面，中国很容易处于被动状态，被以美国为首的西方国家要求承担最大的气候变化责任。根据《联合国气候变化框架公约》共同但有区别原则，发达国家有责任有义务要率先应对气候变化问题，即中国要主动承担起自己作为世界第二大经济体的责任和义务，同时也要立足于自己作为发展中国家的基本国情，合理地承担自身作为发展中国家所相应承担的气候责任，做好自己承担者的角色。同时，中国又要主动承担起倡导者和发起者的角色。一方面，作为发起者和倡导者，可以更好的理清在应对气候难民问题中世界各国的责任，避免以美国为首的发达国家为逃避自身责任而将责任强加给中国，以便更好的面对国际舆论和国际压力，化被动为主动。另一方面，作为发起者和倡导者，是中国以实际行动彰显自身负责任的大国担保，提升国际话语权和规则制定权，应对以后的气候变化问题上庞大谈判压力的重要一步。

（2）完善国内法律法规

当下国内关于气候变化的国内法规定稍显不足，面对未来可能出现的气候难民问题难免略显不足，因此需要完善国内法律法规。在国内法规的完善上，主要分为两个方面。首先，完善法律制度上对于气候难民的规定。目前国际社会上气候难民的诉求主要是通过诉求他国的方式进行。而完善相关法规对于国际社会对于中国不合理诉求予以驳斥，提供法律意义上的依据。其次，完善救济途径。通过司法与行政相结合的方式完善气候难民的救济通道，提供气候难民们主张自身权利的渠道。积极承担中国应负的作为国际上大国应承担的责任，在国际气候变化责任承担上处于有利地位，避免掉入西方国家编造的“大国责任”陷井。

四、结语

气候难民作为一个新兴问题方现于国际社会，但随着气候变化的日益严重，未来势必会成为事关全球的重点问题。气候难民这一因气候变化侵害而迁往境外的群体，在现有国际法体系下不存在明确的法律规定保障相关群体的利益，相关群体的利益无法得到保障，也无处伸张。因此未来各国、各国际组织等国际主体之间应更关注这一新型难民群体，明确这一群体的法律定位，同时积极开展多边合作，最大程度保护这一群体的利益。

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作者简介：余一凡（1995-），男，汉族，湖北宜昌人，西南石油大学硕士研究生，研究方向：法律（非法学）