数字化助推城乡基本公共服务均等化的路径研究

导言

基本公共服务关乎民生、连着民心，始终是党中央高度重视的领域。习近平总书记多次强调，要健全和完善国家基本公共服务体系，全面提升公共服务共建能力和共享水平，着力抓好普惠性、基础性、兜底性民生建设。国家发展改革委等部门联合印发的《“十四五”公共服务规划》提出要持续提升公共服务数字化智能化水平，推进城乡公共服务体系建设。文件中特别强调，到2025年基本公共服务均等化水平明显提高，到2035年基本公共服务实现均等化。

从学术层面来看，研究数字化助推城乡基本公共服务均等化，可以丰富和完善公共服务理论，通过构建数字化助推城乡基本公共服务均等化的整体性分析框架，催生新的研究领域，从根本上厘清“数字化助推城乡基本公共服务均等化的理论基础是什么、存在哪些困境、如何加以突破”等基本问题。从实践层面来看，城乡公共服务均等化面临许多新的挑战，如人口老龄化、新型城镇化等，数字化是应对城乡公共服务差距的重要手段，通过研究有助于打通顶层设计与城乡数字公共服务实践创新的对接机制，进而提出有效的途径，为数字化助推城乡基本公共服务均等化提供框架性、方向性和对策性的建议。

一、理论基础：习近平总书记关于网络强国的重要思想

习近平总书记关于网络强国的重要思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代网信领域重要理论成果，为网信事业发展提供了科学行动指南。党的十八大以来，习近平总书记多次就网络内容建设与管理、网络安全、信息化和网络空间国际交流合作作出深刻阐述，围绕建设网络强国这一战略目标，提出一系列重大论断、作出一系列战略部署，形成习近平总书记关于网络强国的重要思想。

习近平总书记关于网络强国的重要思想为数字化助推城乡基本公共服务均等化提供了坚实的理论基础和实践指引。在网络强国战略的框架下，数字化技术成为推动城乡基本公共服务均等化的重要手段，通过提升数字化水平，可以优化城乡公共服务资源配置，提高服务效率和质量，缩小城乡差距，实现基本公共服务的均等化目标。

二、数字化助推城乡基本公共服务均等化的现状与困境

（一）实践现状与效度

南平市政府数字化历程分为电子政务和数字政府两个重要的发展阶段。

1.电子政务阶段。南平市政府通过建设电子政务平台，实现了政务信息的集中管理，行政效能得到大幅度提升。同时，拓展多元化服务渠道，提供网上办事和信息查询等功能，有效降低了市民的服务成本，提升了服务便捷性。尽管主要建设推行集中在城区，但已经初步显现出数字化服务的巨大潜力。

2.数字政府阶段。近年来，南平市政府在原有的电子政务基础上持续深化数字化工作，注重数据的有效整合，通过互联互通、优化业务流程，破除信息孤岛，实现跨部门数据共建共享，有效提升了政府施政的精准性和科学性。随着数字政府建设的深入推进，推动了城市公共服务智能化，还助力缩小城乡差距，促进了农村基本公共服务水平提升，为乡村振兴提供强大的数字技术保障，新技术的应用也注入了新活力。

（二）当前数字化路径所面临的现实困境

1.数字技术支撑不足。数字技术支撑不足成为南平市数字化助推城乡基本公共服务均等化进程中的一个显著而迫切需要解决的问题，尤其在偏远乡村表现突出。基础设施薄弱，偏远乡村地区因地理位置受限，网络基础设施的建设和维护面临着巨大的挑战，宽带网络覆盖不足、网速慢、信号不稳定等问题普遍存在，严重影响了数字化服务的可达性和稳定性。人才短缺，由于经济发展相对滞后，偏远乡村地区难以吸引和留住数字技术专业人才，导致数字化服务在落地推广、应用普及和维护指导上缺乏必要的技术支撑。

2.缺乏机制配置。数字化转型不光是先进的技术应用，更需要一套完善的机制作为运行保障。南平市在数字化转型持续深入推进城乡基本公共服务均等化过程中还存在明显短板。制度设计不完善，缺乏一套全方位、系统性、前瞻性的转型推进机制，现有的体系框架仍停留在传统的服务模式和管理方式上。政策扶持不足，在数字化助推城乡基本公共服务均等化过程中缺乏相关扶持政策及税收优惠、资金补贴、技术扶持等激励政策。资金投入有限，在数字服务建设和运营方面缺乏持续稳定的经费投入机制，尤其在基础设施建设、技术应用和人才培养等方面的资金需求难以满足。

3.强化效果有限。数字化作为提升资源利用效率的重要手段，但在南平市政府的实际操作中，靠单纯的资源投入并未获得预期中强化效果，反而面临多重挑战。资源分配不均衡，资源过度集中于特定地区或领域，从而导致其他地区或领域面临资源短缺的问题，加剧了城乡及区域间基本公共服务的差距。资源使用效率低，部分地区虽然投入了大量人力、物力、财力，但由于缺乏有效的管理和运营机制，投入的资源未能得到充分利用发挥其效能。

4.效用差异显著。南平市城区凭借完善的基础设施、配套的人才资源和较高的经济发展水平，能够较快应用并推广数字化服务，使得服务效率和质量显著提升。农村地区则因经济发展相对滞后、网络基础设施薄弱、技术支撑缺乏、机制保障不足等因素制约，导致农村地区难以有效接入和应用数字服务，加剧了城乡之间的数字鸿沟。

三、数字化助推城乡基本公共服务均等化存在现实困境的成因

（一）党建引领不足，制约数字化进程

在战略制定层面，缺乏党建引领将会导致战略规划缺乏前瞻性，难以形成统一的思想认识和行动指南，这使得部分地区数字化改造过程中出现目标不明确、步骤不合理等情况，增加了政策或项目的盲目性和随意性的风险。数字化改造过程中需要大量的资金、人才和技术的投入，党建工作薄弱会引发部分地区出现资源分配不合理、使用效率低等问题，从而削弱了数字化改造的动力和效果。数字化改造全流程涉及政府、企业和社会各界的协同努力，但部分地区未加强党的统一领导和科学指导，出现部门间沟通不畅、协调不力、落实不到位等问题，挫伤了各方的工作积极性，影响了转型的进度和质量。

（二）相关机制滞后，难以适应数字时代需求

尽管数字技术具有高效、便捷的特点，但在南平市政府数字化应用中，技术管理手段与现有社会管理体系的融合存在困难。信息技术具有复杂性和快速迭代特点，现有管理机制对新技术的接受能力不足导致智能服务平台搭建、大数据应用等数字化技术难以有效落地。传统的科层制结构在数字时代显得愈发笨重和僵化，信息传递层级多、时效性低，决策制定和执行难以适应当前快速变化的需求。技术嵌入机制与科层制变革机制之间缺乏有效协同，技术革新未能充分考虑科层制结构的特点，科层制变革也未能及时吸收和利用数字化技术的优势。这种孤立状态导致机制运行效率低下，进一步制约了城乡基本公共服务均等化的推进。

（三）“条块”关系复杂，影响资源有效利用

“条块”关系，特指南平市行政管理体系中，基于职能划分的“条”（如教育、卫生等部门）与基于地域划分的“块”（如各县、乡、镇等地方政府）之间所形成的复杂交织的关系网络。“条块分割”关系的不协调导致政策制定与落实之间存在偏差。各部门制定的政策在地方政府执行时可能出现偏差甚至抵触，缺乏有效的沟通协调机制，严重影响了行政效率。“条块分割”关系的复杂性使得资源分配和利用难以协同。部分地区资源过剩造成浪费，而部分地区则因资源不足难以满足基本需求。这种资源错配不仅削弱了数字化改造的效果，还扩大了城乡服务差距。不协调的“条块”关系还可能导致部门和地区之间的利益冲突，破坏合作关系，引发信任危机，进而影响社会稳定和数字化改造的推进。

（四）多元主体关系模糊，阻碍数字化进程

政府、企业、社会组织和公众在规划制定、技术支持、资源整合和项目实施等环节中存在职责交叉或疏漏，导致工作推进中出现推诿扯皮现象，严重影响了转型效率。数字化改造涉及多领域、多层次、多环节，需要各主体之间紧密合作。但由于缺乏有效的衔接机制，信息不对称、资源错配、流程断裂等问题频发，增加了转型难度和风险，阻碍了数字化进程。缺乏科学合理的绩效考核机制，难以客观公正地评价各主体的贡献。考核标准不明确、考核制度不健全，导致各主体的积极性和创造性受到挫伤，限制了其在数字化转型中的作用发挥，制约了整体进程的推进。

四、数字化助推城乡基本公共服务均等化的困境破解途径

（一）加强党建引领，打造数字发展新高地

1.将党建工作与数字化深度融合。政府层面上，不能把党建工作仅仅停留在理论或形式层面上，要充分发挥党的政治优势、组织优势，从而转化成促进数字化改造的强大动力。组织层面上，还应充分发挥深厚的群众基础和广泛联系，为数字化改造提供多源的数字资源和丰富的应用场景，并通过强化组织建设，确保其始终符合人民利益，为数字转型提供强有力的政治保障。

2.发挥党组织战斗堡垒作用。在数字化推进过程中，切实把基层党组织建设成为坚强战斗堡垒，主动适应并融入经济改革发展，确保党组织在数字化改造中始终保持强大的凝聚力和引领力。鼓励企业、高校、科研机构等市场创新主体之间的互动交流和合作，形成协同共建的创新良好生态，为数字技术的发展提供持续动力。

3. 强化党员干部先锋模范作用。推动党员教育培训的常态化和长效化，完善培训机制，提高党员运用数字技术开展工作的能力。进一步加强党风廉政建设，营造风清气正、干事创业的政治生态和良好的营销环境。

（二）革新相关机制，构建数字治理新体系

1.夯实数字南平基础建设。数字基础设施的好坏，与数字技术的普及应用效果有着直接的影响，是数字经济的“高速公路”。因此，加大地方政府专项债新型基础设施项目谋划力度，支持有条件的县（市、区）加快交通、能源、水利、市政、物流、生态环境等领域传统基础设施数字化、智能化改造。增强新一代通信网络保障能力，加快5G、物联网，人工智能前沿技术应用，督促部署迟滞领域加快完成升级改造。

2.强化数据资源共享应用。在数字时代，数据已成为重要的生产要素和创新驱动力。然而，数据孤岛、资料壁垒等问题依然普遍存在，严重制约了数据的流通与应用。因此，必须加强数据汇聚治理，逐步扩大数据汇聚范围，实现应汇尽汇。充分发挥平台数据治理服务能力，重点完善人口、法人等基础数据库，不断提升数据质量。依法有序推进数据开放，依据省上目录修订完善公共数据资源开放目录，提升数据开放数量和质量。

3.筑牢数字安全屏障。善数据安全监测与管理，构建数据全生命周期防护体系，强化个人信息保护，集中整治违法违规收集使用个人信息等行为，切实维护广大网民合法权益。建立政务数据安全保障体系，建立安全应用规则，防止越权使用数据，定期进行安全评估，落实安全报告和应急处置机制，确保数字技术在安全可靠的环境中服务于城乡基本公共服务均等化。

4.提升数字化服务能力。一方面，要加大对数字技术人才的培训力度，积极引进国外优秀数字技术人才，为数字治理体制的创新与发展提供智力支持，提升治理能力与意识。另一方面，统筹推进网络媒体矩阵、政务引导矩阵、行业网评矩阵、网络文明矩阵、网络名人矩阵等“五支队伍”建设，构建更为精准高效的网上联合传播新格局。

（三）在“条块”关系上展开优化，实现治理效能新提升

1.优化权责关系。数字平台的应用和推广界定权责关系提供了契机。通过数字化手段，各级各部门相关职责任务可以被细分并明确分配至具体部门、岗位或个人，确保权责匹配精准。同时，通过数字化平台构建权责清单制度，让各方都有清晰的“任务角色”，在发现问题、实施行政管理、对接流程、结案闭环时能够有据可依，有效避免了权责不清、推诿扯皮等问题。

2.完善激励机制。数字平台为激励机制提供了精准、灵活的动力。政府出台相关激励性政策法规，如税收优惠、财政补贴、科研项目支持等，激发社会主体的积极性和创新活力。根据不同地区数字化程度水平，制定差异化的激励政策，通过数据分析，可以通过绩效评估和资源分配等方式，可以准确了解各主体在数字化改造中的贡献和表现。同时，利用数字平台实时监控各部门和人员的数据行为，及时反馈激励效果，确保激励措施有的放矢。

3.强化评价考核。数字平台在评价和考核中具有不可替代的作用。要树立正确的考核导向，建立常态化的考核机制，将数字化推进工作作为政府绩效考核内容。相较于传统的考核方式存，通过数字化平台引入多元评价主体，充分利用大数据进行分析，增强了评价过程的公开和透明，提高了评价结果的客观性和公正性。

4.加强协调监督。数字平台显著提升了“条块”之间的协调监督能力。数字平台能够及时汇聚和分析各项信息，打破部门壁垒，促进信息共享和业务协同，为政府决策提供了全面、准确的依据。同时，对于涉及多个地区的数字化建设，建立区域间的协调机制，如联席会议、协调小组等，统一业务标准，增强区域间资源共享与互认，推动跨区域的数据、设施等要素互联互通。

（四）优化多元主体的关系，构建共建共治新模式

1.坚持和加强党的全面领导。推动数字化公共服务体系建设的根本保障在于坚持和加强党的全面领导。政府既要统筹好顶层设计，通过顶层规划把握全局、指导创新，又要承担起因地制宜的实践探索，依法依规促进应用平台的整合，实现数据的高效应用和共享，切实发挥数字政府在基本公共服务体系建设中的基础作用和先导作用。

2.激发企业创新活力。在数字化公共服务体系建设中企业既是市场主体，又是数字技术创新主体，企业通过参与公共服务的供给，弥补了政府在资源和技术上的供给不足。政府应出台更多支持企业创新的政策，促进技术创新和产业创新的深度融合，激发企业积极性，推动公共服务体系数字化转型。

3.发挥社会组织优势。数字化助推城乡基本公共服务均等化不能由政府部门唱“独角戏”，社会组织要积极性和主动性，发挥资源整合、服务提供和社会动员的优势，为政府和企业提供有力补充与支持。例如，通过开展公益项目和志愿服务提升公民的数字素养，缩小数字鸿沟；借助数字技术优化志愿服务管理，提升服务精准度和效率；通过参与数字公共服务的宣传和推广，引导公众适应数字化服务，促进公共服务的普及和深化。

4.提升公民数字素质。政府、企业和社会组织应通过多种渠道提升公民的数字技能和应用能力。同时，充分听取民众意见并收集公众需求，积极鼓励公民参与到公共服务的规划和评价，确保数字公共服务更好地满足公众，提升数字公共服务的普惠性和高效性。

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作者简介：余丹（1985—），女，福建建阳人，硕士，中共南平市委党校副教授，研究方向：行政管理。