象山县 “说访调诉裁” 一体化矛盾纠纷化解体系提升诉源治理效能研究

摘要：本文聚焦象山县自 2019 年起推行的 “说访调诉裁” 一体化矛盾纠纷化解体系。该体系以习近平总书记相关指示精神为指引，基于当地矛盾纠纷化解面临的实际问题构建。通过 “善治四说” 筑牢村级防线、“前台后台” 一体优化镇街治理、“内联互通” 搭建便捷通道、“访调诉裁” 多元融合以及 “奖惩并举” 激励调解，在构建新体系、形成新范式、扩充新力量和提升新成效等方面取得显著成果，为县域诉源治理效能提升提供了有效路径。

一、引言

2019 年以来，象山县积极响应习近平总书记关于 “把非诉讼纠纷解决机制挺在前面” 的重要指示，以发展新时代 “枫桥经验” 和推进矛盾纠纷化解 “最多跑一地” 改革为契机，将深化 “源头治理” 与县域矛盾纠纷化解体系架构紧密结合，创新推出 “说访调诉裁” 一体化体系，有力推动了诉源治理效能的提升，2022 年获评全省新时代 “枫桥经验” 样本县。

二、背景起源

（一）社会矛盾纠纷新态势

随着经济发展、利益格局调整以及公民法治意识的提升，群众更倾向于通过诉讼解决纷争，致使诉讼压力增大。同时，基层调解组织存在力量配备不足、运行不规范等问题，村级防线较为薄弱。此外，“访调诉裁” 等解纷方式各自为政，互通渠道不健全，多元机制难以有效衔接。

（二）基层社会治理体系迭代升级的需要

象山县的 “村民说事” 制度虽被写入中央一号文件，但主要集中在村级自治和群众诉求办理层面。面对新时代基层矛盾纠纷的新变化，在 “村民说事” 基础上衍生出 “村嫂说情、村舅说理、村官说法”，形成 “四说” 体系，实现从问题发现解决机制向前端广泛力量动员延伸，矛盾化解方式从刚性治理向 “情理法” 刚柔并济转变。随着 “141” 体系的迭代，镇级社会治理 “前台后台一体化” 功能不断强化，“前台” 矛调中心全量受理矛盾纠纷并协调 “访调诉裁” 一体解决，“后台” 党委政府负责会商决策和重大矛盾纠纷化解，实现资源更集中、高效配置。

（三）衔接多元解纷方式的有效途径

为解决信访、调解、诉讼、仲裁等矛盾纠纷化解方式因各职能部门管理导致的信息不通、流转不畅、保障不一、力量分散等问题，象山县着力构建多元解纷方式互为通达机制。通过简繁分流、组团化解，将疑难矛盾纠纷导向诉讼、仲裁，由专业人士处理；将简易及适合调解的矛盾纠纷导向人民调解，确保矛盾纠纷以最适宜方式化解，实现专业力量、干部力量、社会组织力量合理分担矛盾化解任务，提升诉源治理效能。

三、主要内容

（一）“善治四说” 夯实基层

充分发挥村级调委会、妇联、老年协会、新乡贤参事会等社会组织作用，组建 “说事顾问团、村嫂说情团、村舅说理团、村官说法团”。在网格（微网格）设立 “共治驿站”，围绕矛盾化解等领域每月开展 “主题说”，将矛盾化解作为重点内容。拓展建立行业性调委会，并在社会组织中培育品牌调解室，在镇村之间设立由村干部组成的片区式品牌调解室，作为 “村舅说理团” 的延伸，开展跨村矛盾调解。同时，赋予片区式品牌调解室和 “村舅说理团” 成员镇村调委会兼职调解员身份，加强培训，实现持证上岗。

（二）“前台后台” 一体运行

打造镇级社会治理综合体，整合矛调中心、综治中心、综合行政执法中心等非标化服务以及党群服务中心、便民服务中心等标化服务组织入驻，作为镇街治理 “前台”，由综合信息指挥室统筹全量受办各类矛盾纠纷并进行分流处置。镇街政府机关作为 “后台”，统筹发展和安全，负责会商决策和重要事项协调处置。建立 “513” 一周一滚动机制，即指挥室周五汇总、党政班子下周一会商、确定重点矛盾周三会办，实现矛盾纠纷销号处置。构建社会治理分析督导系统，利用数据自动提取 “小机器人”，贯通相关应用系统，实时录入诉求，“前台” 全量呈现业务流和数据流，对重点矛盾纠纷进行三色预警，为 “后台” 会商督办提供数据支撑。

（三）“内联互通” 受办直达

县乡两级矛调中心发挥多中心和调解组织一站式集成入驻优势，成为矛盾纠纷化解 “总枢纽”，承担 “全量管理” 职能，实现群众诉求解决 “最多跑一次、跑一地、跑一人”。设置综窗 “一窗受理”，统一协调、受理分流和跟踪督导多元解纷工作。镇街矛调中心将归集的矛盾纠纷按 “四平台” 大综合方向引流至各分平台，由领导干部带队、调解力量参与包案化解。县矛调中心运用 “吹哨报到” 制度，调动责任单位和入驻调解组织直接受理调处纠纷，成为矛盾纠纷化解 “终点站”。同时，充分利用数字化平台，推动线上线下协同化解。

（四）“奖惩并举” 逐季核算

出台《象山县人民调解工作奖励补助办法（试行）》，县级每年安排 220 万元专项经费，其中 70 万元考核村级调委会，150 万元用于类别奖补。每个镇乡街道配备 2 名以上专职调解员并给予工作补贴，建立 3 个以上品牌调解室并每年给予 3 - 5 万元运行补贴。根据案件难易程度、司法确认案件数、案件化解积分量以及积案化解和疑难纠纷处理情况给予相应奖励，对级别晋升的调解员给予奖励，对兼职和跨区工作的调解员给予专项补贴和交通补助。同时，推行矛盾化解 “控上行、推下行” 机制，将奖惩与考核责任挂钩，建立定期通报、黄牌警告、对账销号等措施，开展初信初访责任倒查，将上行矛盾纠纷纳入县目标管理考核，督导逐级压实责任。

四、主要成效

（一）构建矛盾纠纷化解新体系

以 “141” 体系为主干，将 “村民说事” 制度、多元化解机制、“最多跑一地” 改革、诉源治理等体制机制综合贯通，在县域形成 “上下一体、衔接有序” 的整体。有力推动 “141” 体系在矛盾化解方面的迭代，激活 “基层治理四平台”，促进多元解纷力量形成合力，营造良好治理氛围。

（二）形成矛盾纠纷化解新范式

通过乡村善治 “说系列” 工作使 “四治融合” 更具体，简繁分流让专群人员发挥特长，“基层治理四平台” 机制促使行政、执法、调解力量组团攻坚，政府购买服务和奖补提升社会组织参与积极性，实现矛盾化解渠道均衡化。通过多元化解向人民调解归集，巩固化解成果，促进社会和谐。

（三）扩大矛盾纠纷化解新力量

村级层面，通过 “说系列” 工作扩充村级调委会力量，从原每个村社 3 - 5 人增至 15 名左右。全县建立 65 个品牌调解室，聘任 1414 名专兼职调解员，力量比 2019 年增加 43%。积极培育社会组织参与调解，2022 年新培育的社会组织已受理化解矛盾纠纷 60 余起，成功率达 95%。

（四）提升矛盾纠纷化解新成效

通过诉源治理，县人民法院民商事案件立案量逐年下降，2024年比 2029年下降 20.4%，员额法官人均办理民商事案件量减少 135 件。初访件从 2019 年的 533 件下降到 2024年的 366 件，下降率为 31.3%，连续四年获省信访无积案县。2024年全县各级调解组织调处矛盾纠纷 12371 件，调处成功率为 98.9%，调解件数比 2019 年增加 52.4%。

五、结论

象山县通过一系列创新举措，有效解决了当地矛盾纠纷化解面临的诸多问题，构建了完备的矛盾纠纷化解体系，形成了独特的治理范式，扩充了治理力量并提升了治理成效。这一实践为其他地区在矛盾纠纷化解和诉源治理方面提供了宝贵的经验借鉴，有助于推动基层社会治理体系和治理能力现代化进程。