行政非诉执行检察监督的理论与实践研究

行政非诉执行检察监督的理论与实践研究

行政非诉执行监督是行政检察制度的重要内容，是强化法律监督的重要抓手，具有“一手托两家”的功能作用。理清行政非诉执行监督的价值内涵、找准行政非诉执行监督的要点难点、探索构建多元化行政非诉执行监督格局，通过行政权、审判权、法律监督权的有机结合，为充分发挥行政非诉执行的制度优势，有效助推法治政府建设提供支撑。

一、行政非诉执行监督概述

（一）制度内涵

行政非诉执行一般是指行政机关在做出具体行政行为后，当事人在法定期限内既不履行送达的行政决定所确定的义务，又不向行政机关或者法院申请行政复议、提起行政诉讼，经合法催告仍不履行义务，没有法律规定的行政强制执行权的行政机关自复议、起诉期限届满之日起三个月内，应当向行政机关所在地基层人民法院申请强制执行，法院对该强制执行申请依法进行立案受理、书面审查、作出裁定并予以执行的活动。

行政非诉执行活动监督，是指人民检察院依申请或依职权对人民法院办理的行政非诉执行案件的全过程，以及发现的行政机关在申请或作出具体行政行为时的违法行为进行 监督。实践中还存在一种公民申请行政非诉执行的情况，极为罕见，故不在此研究，本文重点围绕不具有强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行的行政非诉执行活动。

（二）监督依据

开展行政非诉执行监督，有宏观原则依据也有具体规范依据。我国法律明确了人民检察院的法律监督地位，具体规定了其八类监督职能，其中就包括对执行活动的法律监督。同时，2021 年最高人民检察院出台的《人民检察院行政诉讼监督规则》也在第七章中对该制度的具体应用作出了规定。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对全面深化行政检察监督工作提出明确要求，并专门指出检察机关应加大法律监督力度，加强行政非诉执行监督就是更好落实文件精神的应有举措。

（三）制度特点

（1）启动主体的特殊性。与民事执行不同，行政非诉执行的启动主体较为恒定，多数为行政机关，仅在行政机关办理的行政裁决案件中，存在行政机关怠于向人民法院申请强制执行情形时，才可由平等民事主体向人民法院申请强制执行。

（2）执行依据的特殊性。与人民法院生效行政裁判案件的执行不同，行政非诉执行并不以人民法院生效裁判为依据，而是行政机关自身作出的行政决定为执行根据。

（3）法院审查的特殊性。与行政诉讼不同，人民法院对于行政非诉执行的审查属于形式审查，法院一般仅就申请执行人提供的材料进行书面审查，且审查的标准较为宽松。

（4）制度价值的特殊性。该制度价值具有双重性，一方面以保障没有强制执行权的行政机关作出的行政决定能够高效实现为目标，另一方面，又以司法权对行政权的审查在一定程度上制约、规范了行政权。该制度既有利于帮助行政机关将行政决定落到实处，从而树立执法威信，又有利于促进行政机关严格依法行政。

二、行政非诉执行检察监督的必要性

行政非诉执行检察监督是检察机关全面履行法律监督职责的重要方面，对于积极回应人民群众反映强烈的“执行难”、“执行乱”问题，促进行政机关依法行政，维护法治权威等方面均具有不可替代的重要意义。同时，该制度还是检察机关新时期实现自身协调发展的必要举措。长期以来，由于受到“重刑事轻民行”传统观念的影响，行政检察监督一直是检察监督业务的监督弱项，基层行政检察甚至面临着难以发挥作用的窘境。而囿于法律规定和行政诉讼自身的特点，行政案件在实司法践中多呈“倒三角”型分布，若仅以办理生效裁判结果监督案件作为检察机关行政检察工作的要点，基层检察院就可能出现无案可办的情形，而行政非诉执行案件在基层的体量大，且关系行政决定的落实及当事人合法权益的保护，无论在现实性和重要性上都理应成为检察监督的重点和改变基层行政工作落后局面的突破点。

三、行政非诉执行监督要点

（一）监督范围

行政非诉执行监督是对法院执行全过程和行政机关执法行为合法合理性的双重监督，监督范围主要包含两个方面：一方面是监督法院对行政机关申请的行政非诉执行案件的受理、审查、裁定和执行实施行为。其中包括法院应当受理执行申请而不受理又不依法作出执行裁定、未在法定期限内作出是否准予执行裁定或裁定内容错误、无正当理由未于法定期限内采取执行措施或执行方式不当等。另一方面是秉持“穿透式监督”司法理念，对行政机关在行政执法环节是否存在违法行使行政管理职权或怠于行使行政职权的行为。包括但不限于行政机关依法具有强制执行权但仍申请人民法院强制执行，没有强制执行权但未依法申请或逾期向人民法院申请法强制执行，以及行政机关在作出行政行为的过程中存在其他违行使职权法或不当行使职权的违法行为等。

（二）监督标准

我国法律法规对于行政非诉执行制度的规定相对来说较为原则，法院在审查非诉执行申请过程中具有较大裁量权，作为监督机关，要注重运用调查核实手段，在精准认定案件事实的基础上，从认定事实的证据和法律法规精准适用等各方面严格把握监督标准，确保监督意见准确。

四、更新监督理念，提升行政非诉执行监督格局

行政非诉执行监督相较于行政裁判监督而言还属于行政检察的新职能，不仅要从完善监督法律规范、明确监督范围和标准等方面优化制度，更要注重监督理念和方式的科学性。

（一）要自觉以服务大局为己任，围绕重点领域积极参与社会治理。在开展监督过程中，要对重点领域加强关注，注重运用类案监督和穿透式监督的思维，把监督目的从案件本身上升到服务地方中心工作上来，把深化检察监督与促进社会治理结合起来，对在检察监督中发现的溯源治理、社会治理方面的问题和漏洞，应当及时制发改进工作、社会治理检察建议予以监督纠正。例如，河南省某县自然资源局申请强制执行某村委会行政处罚决定检察监督系列案，在该案中，检察机关不是就案办案，而是聚焦耕地保护这一重点领域，对全县非法占用耕地类行政处罚的非诉执行活动展开全面审查，就其中发现的共性问题以类案监督的方式向法院、自然资源局发出纠正违法检察建议，最终80 余处违法建筑被拆除，保护耕地面积达86000 余平方米，有效解决了该地乱占耕地问题。

（二）要切实以争议化解为目标，让监督成为高效解决群众急难愁盼问题的途径。行政案件的特殊性决定了案件双方往往具有较强的对抗性，这种对抗如果不能妥善处理，极易对社会的稳定发展产生不利影响。为适应新时代人民群众对行政检察工作的新需求，检察机关应当把行政争议实质性化解理念贯穿于办理监督案件的全过程，利用基层检察院接近群众、熟悉当地情况的优势，加强与人民调解、律师调解、司法调解等矛盾纠纷解决机制的对接，积极参与构建多元化纠纷解决机制，充分运用公开听证、检察宣告等制度，做好检察监督环节释法说理、情绪疏导等工作。例如，河南省人民检察院发布的申某立违法占地行政非诉执行案，检察机关找准耕地保护与农民合法权益保障的平衡点，既对“违法乱占耕地建房问题”进行监督，又充分考虑农民合法合理建房需求，保障群众合法权益，经过与自然资源管理部门、镇政府和行政相对人多次沟通协调，促成达成了执行和解协议，既拆除了违法建筑，保护了耕地；也解决了农民合理的建房需求，化解了行政争议，消除了信访隐患。

（三）要以多赢共赢为导向，秉持审慎谦抑的监督态度，为行政非诉执行监督争取更多支持。监督的目的并非为了彰显自我，更不是为了找问题、挑毛病。检察监督不是零和博弈，监督的对象是人民法院和行政机关，监督机关与被监督机关的职责任务其实是相同的，工作目标也是一致的。因此，检察机关在监督时要把握好监督时机与方式，既要积极发挥监督作用又要秉持谦抑的态度，认清楚监督的本质是支持，厘清权力越界，坚持以事后监督为原则，事中监督为例外，坚决避免以检察权干涉行政权，将多赢共赢作为监督的价值目标，为行政检察赢得更多理解和支持。例如，北京市某村委会等六起违法占地非诉执行监督案，检察机关向法院提出检察建议后，针对法院反映的执行风险和现实难题，认真研究，深入调研，并形成专题报告，对违法建筑难拆除难的原因进行深入分析，得到政府理解及关注，最终在政府的支持下了推动“两违”拆除难题的解决，在监督中为法院解决了难题，受到了法院的信任与支持。

五、能动监督，构建完善行政非诉执行监督联动机制（一）建立信息沟通和共享机制

高质效办好每一个案件是检察机关办案的价值追求。而办好每一个行政检察案件，就要坚持四查融合。强调，智能排查、人工审查、调查核实、移送侦查相融合。其中，深化科技应用，提升运行效率，全面实现法院审判专网、检察专网、行政执法专网的互联互通，就是对大数据赋能中智能排查的支持。通过全新的行政非诉执行全流程信息共享系统，构建人力与科技深度融合的案件信息共享和交流机制，更好更快实现高层次社会治理。

（二）建立重要事项及案件协调机制

1.服务前置。对行政机关确定的重大行政执法前，检察机关可应邀对行政执法活动提供建设性意见，发挥法治智囊的作用，帮助行政机关规范行政执法活动，夯实行政非诉执行的基础。

2.提出检察建议。检察机关结合工作中发现行政非诉执存在的普遍的或者群众反映强烈的问题，可向市司法局提供综合性、预警性、前瞻性信息，提出社会治理的检察建议。

3.协调推动与基层法院、各区（市）司法局展开互动联动。检察机关通过与司法局及相关政府部门的沟通联系，实现行政执法、行政审判、行政检察上下一体、左右互动、全方位衔接，形成全流程的行政非诉执行联动机制。

（三）建立强化行政非诉执行监督机制

1.加大监督力度。检察机关应当重点围绕党委政府关切、社会各界关注、人民群众反映强烈的财税金融管理、食药品质量监督、社会保障、交通运输管理、农业振兴等领域积极开展行政非诉执行监督工作。

2.完善调查配合协作。检察机关为履行职责需要，在办理行政非诉执行监督案件过程中，可以依法定程序调取法院、行政机关已经结案归档的案卷材料、法律文书；对于人民法院未审结或者虽已办结但尚未归档的案件，人民检察院可以商请到办理部门查阅、复制、调取相关案件材料，人民法院和相关行政机关依法应当予以支持配合。

3.提升检察建议刚性。检察机关发现法院在审查或执行过程中存在违法情形或行政机关在申请执行过程中存在违法情形，可以采取“个案办理—类案监督—系统治理”的递进式监督路径，摒弃个案个别监督的习惯，开展类案监督，实现发出一件影响一片的效果。

检察机关的行政非诉执行监督是当前破解基层检察院行政检察业务发挥作用难问题的重要突破口。强化行政非诉执行检察监督，有利于检察机关补齐行政检察短板，推动完善全面履职的多元化行政检察工作格局，实现检察工作的全面协调充分发展。