民生型政府视阈下农村养老社会保障体系构建研究

民生型政府以保障、改善民生为出发点和落脚点，在严格遵守民主法律法规制度的前提下，以增进群众福祉为目标，制定切实可行的、适合的机制体系，并采取“政府主导、多方主体协同”的模式进行实施与资源整合，进而守住社会公平底线，促进乡村、城市共同发展。同时，民生型政府坚持社会主义共同体，强调以“共同权利、责任”为逻辑开展民生治理工作，基于此，构建农村养老社会保障体系可帮助弱势群体提升综合发展能力。

1.农村养老社会保障的现状

1.1 家庭养老模式落后

受传统思想观念的限制，大部分农村地区仍旧坚持家庭养老模式，而在现代化背景下该种模式已不能良好地应对多种生活风险。不断涌入城市的农村青年，在经济、生活、就业压力影响下，子女无法履行照顾父母的责任，养老意识淡化，导致失能、空巢老人逐渐增多，产生了农村养老难题。

1.2 土地保障功能退化

由于部分农村地区居民不具备土地所有权，无法参与土地流转，农业种植成为了主要的经济来源。在城市化建设不断推进的背景下，交通、建筑等工程项目逐渐增多，导致可耕种土地面积急剧缩小，农产品市场价格上升空间有限，在收入与成本比例逐渐下降的情况下，无法满足农民的基本生活需求。同时，土地分散经营不利于提高土地生产资料边际收益，促使土地保障功能退化[1]。

1.3 新农保推行受阻

据相关调查资料显示，由国家财政负责解决55 元基础养老金的新农保是符合民生的制度，但受不同乡村地区经济水平差异的影响，新农保推行效果存在较大差距，由于补助金额会因农民缴费等级而变化，且地方政府受财政压力的影响较大，导致补贴标准无法统一，部分贫困的偏远乡村，补贴金额为以往缴费累积金额，对集体补助资金缺少可靠保障，由此，乡村的养老金替代率小于城市。

2.民生型政府视阈下农村养老社会保障体系的构建对策

2.1 建立多层次养老保障补充体系

针对大部分农村居民而言，主要的经济来源与生活保障均为土地，因此，一方面，要完善最低生活保障机制。对农村群众进行识别、登记，将具有农村户籍、现有家庭成员需要共同长久生活，人均年收入、家庭年度存款金额未达到当地低保标准，未拥有商品房、高级车辆、商铺等资产的独居老人、病残家庭、贫困家庭等作为机制保障主要群体，随后对该类群体的基本生活需求、必要支出费用等进行准确测算，评估消费水平并联系当地物价确定群体的最低保障标准，通过审核后定期发放扶持资金。且应注意开展季度复核、调查工作，并在扶持保障期间，指导具备劳动能力的村民进行学习、培训，以参与社会公益性岗位，逐渐摆脱贫困。另一方面，应在此基础上，联合个人养老账户补充账户、土地保障，建立多层次养老保障补充体系，进一步提升农村养老保障水平。具体来说，即是要以当地家庭年收入或家庭成员人均收入的最小值为标准，将个人养老账户补充形式划分为两类：一是采用授予全额低保待遇，当地政府直接填补养老账户的模式为五保户群体服务；二是采用差额补助的模式为其他低保群体服务，其中差额是指人均收入与农村低保标准之间的差值。另外，针对收入在农村低保标准以上但仍处于贫困状态的家庭，要采用货币免除，以农产品代替资金填补养老账户的模式进行保障；对于失能群体，要采用土地入股，年度分红的模式填补养老账户[2]。

2.2 农村用地上市流转，增强土地养老保障能力

土地资源作为提升农村经济水平、改善生活条件、增强养老保障效果的关键，应重视通过做好土地经营工作以激活农村发展动能。在实践过程中，首先，要建立土地流转制度。以往的土地管理制度强调“用途管制”，只能通过增加生产要素维持土地经营，不仅经营效益持续低下，还出现了细碎化土地经营、空心村等问题，并增加了空闲土地数量，造成资源浪费，为有效解决这一经营发展难题，就要创新土地经营理念，考虑到当前大多数农村主要劳动力流向城市，出现了放弃土地经营权的行为，由此，需大力推广土地规模化经营模式，制定土地流转制度，倡导农民行使永佃权，支持农民“自愿、有偿”地参与土地流转活动，以增加土地资源价值，提高对资源的利用率。在此情况下，农民按照土地股份合作制，利用土地使用权、所有权换取股份，实现按股分红；同时，还可以选择与他人、组织等合作，将土地资源进行反租倒包、转包、租赁，以投资形式获取经济收益。但在此过程中，当地政府要积极发挥监督管理作用，扮演好服务者角色，结合土地流转制度内容，发布相关支持政策，落实扶持行动，例如，建立正规、官方的农村土地流转服务中心或农村综合产权交易所，以便为农民提供便利的服务和指导。

2.3 科学合理制定实物交换体系

由于受农村土地保障能力、农村群众缴费能力的限制，导致新农保制度实施效果不理想，为改善这一现状，要充分考虑采用实物交换模式解决资金问题，调整新农保执行后的缴费方法，在更新缴费模式的基础上，释放农民的消费潜力，推动新农保制度顺利落实。从实际看，要将实物交换体系划分为三种形式：第一，以从事农业的农民为对象，设置代替资金的实物为农产品，删除货币交易步骤，而政府需要专门成立鉴别、评估组织，负责进行农产品收购、定价等工作；第二，以具有土地使用权但不具备劳动能力的村民为对象，设置代替资金的实物为土地股份，经土地转让、政府再分配等流程，达到按股分红的目的，以推动土地规模化经营，增加土地经营效益，在给予村民基本保费的同时，还可以帮助获取更多额外收益；第三，以进城务工人员，现有土地资源荒废村民以及开展土地资源租赁的农民为对象，在使用土地进行实物交换时，可依靠当地政府，由政府对村民所有土地信息进行登记并进行统一回收，通过二次分配完成缴费，此时尽管村民具有名义上的土地使用权，却不能继续获取土地投资效益[3]。

2.4 设立农村基本养老服务清单制度

制定农村基本养老服务清单制度，需要坚持“精准识别、分类供给、动态管理”理念，并以此为前提，着重做好以下几点工作：

一是在设计环节，要以国家级养老服务清单为参考依据，将农村基本养老服务清单内容设置为物质补充：高龄津贴、低保、养老保险等；照护服务：私人护理、康复训练等；关爱服务：谈话访问、心理辅导、教育指导等三部分，并结合农村特色，增加针对性特殊化服务项目，例如，农业耕种、收割帮扶、偏远乡村巡诊、乡村公益食堂等。

二是在对象检测环节，建立动态化响应机制，引进大数据技术、物联网技术，建立电子农村服务对象信息数据库，全面采集服务对象个人数据，依据定期调研结果及时更新数据，还要与政府部门、卫健部门、残联部门的数据网络系统联通，整合信息资源，可视化显示最新的失能、独居、残疾、特困村民信息；建立能力综合评估机制，要求以国家规定标准评判农村老年群体的失能程度，并根据结果制定适合的服务计划[4]

三是在服务实施环节，要利用互联网技术建立服务网络协同体系，设立村级、乡镇、县级三层供给层，依次确立服务活动责任主体，即村委会与社会组织；乡镇政府与区卫生机构；民政部门与公办养老机构。

四是为保障制度可持续实施，需制定更新机制，要求相关工作人员要以两年为周期，定期细化、修改、完善、补充、调整清单内容，依据市场物价变化调节基本补贴标准，对部分新添加的服务项目要依照规定流程进行审批、评估，通过后才可正式实施。同时，要积极主动拓展保障资金获取渠道，除了政府财政拨款之外，还可以通过公益项目、慈善捐助等吸引社会各界参与农村养老保障活动。

2.5 构建等级分层、属性分类式农村养老服务体系

构建等级分层、属性分类式农村养老服务体系是践行农村基本养老服务清单制度的重要措施，需要从老年群体能力差异、地域特征、服务需求等方面着手建立有效的服务体系。首先，要依据日常活动能力、认知能力、感知能力、沟通能力等对失能群体进行评级，将之划分为基本自理、轻度失能、中度失能、重度失能Ⅰ级、重度失能Ⅱ级、重度失能Ⅲ级等，以便合理策划服务套餐，明确服务重心，科学分配照护资源。例如，对能基本自理的老年群体，要以文娱社交为主要服务内容，搭建农村幸福院，定期开展象棋、书法、健身等活动；对失能老年群体要以专业医疗护理为主；协助级护理服务要联合社区推出代购、送餐服务；全照护级护理服务要联合权威养老机构调配经验丰富、实践能力强的护工进行全程服务。其次，对具备劳动能力的大龄留守村民，要调配适量的志愿者，提供农务活动帮助、数字化农业技术指导、智能设备使用教学等服务；对高龄独居老人，要配备专职人员每日开展上门安全检查、安全防护、心理辅导等工作[5]。

3.结语

基于民生型政府视阈下，构建农村养老社会保障体系，有利于提升农村生产力，合理配置资源，增加就业机会，为农业产业发展提供活力，提高教育、医疗、社保等服务质量，还能良好维护特困失能群体基本权益，带动乡村经济进一步发展。因此，需要从实际出发，制定适配的、完善的农村养老社会保障体系，在实践中通过建立多层次养老保障补充体系，设置最低生活保障机制；实现农村用地上市流转，增强土地养老保障能力；科学合理制定实物交换体系；设立农村基本养老服务清单制度；构建等级分层、属性分类式农村养老服务体系，从而有效缩小城乡差距，改善农村发展现状。

参考文献：

[1]邵素军.健全农村社会保障体系，激发农村消费新动能[J].团结,2025,(01):21-25.

[2]宋才发.在乡村振兴中推进农村养老保障体系建设[J].长沙理工大学学报(社会科学版),2025,40(01):1-8.

[3]李贤军.我国农村社会保障体系建设存在的问题及对策[J].改革与战略,2024,40(05):201-205.

[4]董明慧.完善农村社会保障提高农民收入水平[J].北京观察,2022,(06):12-13.

[5]崔红志.完善覆盖农村人口的社会保障体系[J].社会科学文摘,2021,(02):51-53.

作者简介：黄容（1984-12-），女，汉族，奉节人，本科，讲师，现任职于，研究方向：公共管理。