鄞州党建引领社会组织参与社会治理的路径优化研究

2023 年习近平总书记在浙江调研考察时就强调指出，要持续不断地坚持和加强党的全面领导、加强和改进党的建设，浙江要在推进基层治理体系和治理能力现代化上创造出更多的经验。党的二十大报告也明确指出要“提升社会治理效能”，“加强社会组织党的建设”。社会组织在基层社会治理实践过程中承载着团结动员群众、激发治理活力方面发挥了重要作用。二十届三中全会也指出要持续加强党对社会组织的领导。社会组织党建在推动社会治理高效推进过程中发挥重要作用，而作为基层党组织建设的重要内容，如何进阶高质量的发展，锻造成为基层坚强战斗堡垒，进而提升社会组织的治理效能，就成为必须要解决的一个重要课题。为此，本文从“嵌合式”党建模式，聚焦社会组织党组织建设全过程，从制度、策略转向、结构嵌合、业务嵌合、文化嵌合，建构适应社会组织发展新需求和新任务的治理新模式，以期能为推动社会组织新发展助力。

一、鄞州党建引领社会组织参与社会治理的意义（一）强化党的领导，筑牢基层治理 “政治根基”

党建引领是社会组织参与社会治理的 核心在于确保治理方向与国家战略、群众利益一致，避免社会组织因定位模糊、资源分散导致的治理偏差。一方面，通过党建引领，将党的政策方针、民生导向融入社会组织的服务与活动中，引导社会组织从 “单一服务” 向 “政治引领 + 服务落地” 转型，凝聚治理共识，避免治理资源 “碎片化”“盲目化”。另一方面，推动社会组织建立党组织，把党员骨干培养成社会组织带头人、把社会组织带头人发展为党员，实现 “党组织建在社会组织上、党员作用发挥在治理一线”，夯实组织基础，让党的领导渗透到基层治理的 “神经末梢”，防止基层治理出现 “真空地带”。

（二）激活社会组织效能，补齐基层治理 “服务短板”

社会组织作为政府、市场之外的 “第三力量”，具有贴近群众、灵活专业的优势，党建引领能为其“赋能”，破解基层治理中 “政府管不了、市场不愿管” 的难题。政府治理存在 “行政化” 倾向，难以覆盖群众多样化、个性化需求。但在党建引领下，社会组织可通过 “党员联户”“需求调研” 等机制，精准对接群众 “微需求”。同时社会组织往往具备特定领域的专业能力。党建通过搭建 “政府 + 社会组织” 协作平台，推动社会组织参与政策落地、项目执行，提升治理专业性。

（三）完善多元共治体系，构建基层治理 “协同格局”

基层治理不是 “政府单打独斗”，而是 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与” 的多元体系。党建引领社会组织参与，正是打破治理 “壁垒”、实现多方联动的核心纽带。通过党组织牵头，建立 “政府部门 + 社会组织 + 社区居民” 的联动机制，以党组织为核心，协同政府各部门部门明确职责，引导社会组织开展环境整治、文化活动，组织居民参与议事，形成 “分工不分家” 的治理合力，避免 “政府包揽” 或 “社会失序”。党建引领能推动政府资源与社会组织资源精准对接。

二、党建引领社会组织参与社会治理的基础与困境

鄞州区登记注册和备案的社会组织共 8523 家，其中登记注册的法人社会组织共 1162 家（社会团体 235 家，民办非企业 924 家，基金会 3 家），备案登记的共 7347 家（按地域分：全区城市社区社会组织共 4254 家，平均每个城市社区有 23 家以上，农村社区社会组织共 3093 家，平均每个农村社区有 15 家以上；按类别分：社区自治类 951 家，社区平安类 654 家，社区服务类 3243 家，社区文体类2198 家，其他 301 家）。鄞州社会组织在社会治理中的地位和作用也在不断凸显，党组织在嵌入社会组织运行过程中，因其认知、结构、能力等多方面原因，存在脱嵌现象。

（一）认知脱嵌

认知嵌入的关键环节在于嵌入双方在价值取向上的契合。政党需要实现有效执政，这就伴随着需要广泛的社会执政基础，社会组织是政党在社会基层的重要平台。但在现实中，相当一部分之社会组织参与社会组织党建实践的目的，在于获得党组织提供的资源，而不是因为社会组织本身接受或者认可党组织的存在，未来这些政治和经济资源才开展党建活动，为了党建而党建，借助党建和业务融合的名目把很多社会组织与党建无关的活动、业务包装成党建的活动，从而希望党和政府给予更多政策、资源、资金支持。

（二）能力脱嵌

首先，社会组织自身的治理水平和能力提升空间很大。社会组织若要获得长远发展，就需要有完善的运行体制和规范的管理体制，信息透明度、发展规范性、执行效率都极大的影响社会组织在社会中的社会公信力，不管是来自政府还是民间评价，党组织的嵌入，很大程度上会缓解社会组织资源、资金等方面的桎梏，但由于党组织的运行逻辑和制度架构在嵌入社会组织过程中，并没有很好的融合，部分社会组织的党建工作存在业务和党建两张皮现象，结构运行也不通畅，社会组织的组织架构、职责分工、信息披露制度等都存在很大的不规范现象，影响社会组织的公信力和社会认可度，导致凝聚社会力量参与社会治理的效力低下，更多还是社会组织闭环运转。

（三）关系脱嵌

首先，社会组织在治理过程中和政府的治理地位不是平等的。社会组织作为社会治理的共同体之一，社会组织本应和政府建立平等的合作关系，但政党阶级属性，决定其以“官方文化”为主要色彩，即使其以服务为主进行治理，社会组织虽作为重要治理主体，更多是从政社关系不断融合的过程中衍生、发展壮大的一种组织形态，主要呈现的是平等、自愿，是“民间文化”，党组织的嵌入行为中，还没有与不同类型社会组织业务有效融合，两种文化形态的碰撞，政治任务上是“官方文化”主导，导致“民间文化”自主性空间被挤压，造成治理过程中地位不平等。 其次，由于社会组织不同的性质、特点以及功能差异，党建工作和社会组织内部工作难以有效融合，社会治理过程中功能发挥也参差不齐。

（四）资源脱嵌

首先，社会组织在民间主要起着国家治理的辅助作用，导致民众熟知度和认可度以及参与度不高，恶性循环导致社会组织只能闭环运转，参与社会治理提供公共服务的能力弱。其次，社会组织获取、整合外部资源难。社会组织因其涉及的场域、行业、职能不同，各社会组织信息闭塞，更多是单打独斗，在自己条线进行资源获取和维持，从而影响社会组织在自身领域和领域外服务社会的能力。

三、鄞州党建引领社会组织参与社会治理的实践

1.推动结构重塑

首先，社会组织以积极主动的姿态参与政治整合，根据党组织的要求在其内部建立基层党支部，同时规范化开展党建活动，从而嵌入党组织，成为基层党组织，与党和政府建立政治关系，方便获取政策信息资源，借助党建载体，获得平台资源。鄞州区 2024 年全面推进党的组织和党的工作双覆盖，以宁波（鄞州）社会组织创新园为主要阵地，打造党建红色孵化基地，下延多极阵地平台，建成并实体化运行镇（街道）社会组织党群服务中心 22 家，推动社会组织党群服务中心与机关、企事业单位、村社等党建资源联动共享，逐渐形成区街联动、相关部门协同的社会组织党建工作体系，制定发布全市首份《社会组织党建工作指南》，帮助社会组织有序融入党组织。党组织的引领帮助社会组织坚定正确政治方向，积极参与社会服务和社会治理。其次，社会组织通过积极发动业务骨干申请入党，扩大党建在组织内部的影响力，博得党组织的关注。

去年主动参加创新园开展的社会组织六务管家（党务、业务、法务、税务、财务、劳务）培训课程 12 场，受益达 600 余人次，为社会组织参与社会治理提供了骨干力量。

2.挖掘党建资源

反向嵌入的第二特征是社会组织积极主动“做大党建”，通过业务和党建的双融合，积极识别并且有效利用党建的资源空间，为社会组织运行创造发展的优势。积极参与“引领+管家”式服务项目，获得内、外部发展资源。宁波（鄞州）社会组织创新园开园以来累计孵化出壳社会组织项目 91 个（获各类奖项共 38 个，其中国家级 4 个、省级 9 个），组织开展各类活动和服务 1714 余场，服务约 41700人次，培训学员 1500 余人，培育社会服务项目和公益项目 189 个（其中成功落地社区 10 个，牵手政府购买服务项目 30 个），通过平台链接公益项目资金流转 460 余万元。2023 年创新园平台开展 22 个镇街平台风采展示 1 场；开展项目设计大赛 1 场，签约项目 7 个；开展“益起淘·请你来参与”系列活动5 场，新增合作部门 5 个，促成合作 15 个，达成 160 余万元的合作项目意向，使得社会组织直接受益人达 350 余人次，间接受益人次达 1500 余人次，为各社会组织提供了大量运行资金。

四、鄞州党建引领社会组织参与社会治理的路径优（一）制度构建:制定社会组织党组织运行规范

因社会组织产生方式和存在方式特点，其本身在治理地位合法和资源获取方面能力较差，即使是自下而上建立起来的社会组织，依附性也很强，所以更倾向于接受党组织的嵌入和引领，但党组织的制度和党内法规在渗透过程中并不完全适用于社会组织，而现有社会组织运行规范文件较少，导致社会组织的运行在一定程度上有很明显的松散性，特别是党组织引领社会组织发展的规范文件更加匮乏，如何在制度规范的前提下，有序开展党组织和社会组织的有效融合，激发治理合力，提升社会组织服务社会的能力，需要专门出台专业的社会组织党建规范性条例。

（二）策略重塑:强化为社会组织党组织赋权增能

首先，从制度生成维度而言，党和政府要为社会组织党组织的建构赋权增能。党和政府不仅要指导、协助社会组织建立党组织，增强社会组织党组织的覆盖度，还要在社会组织运行章程的修订完善中发挥好帮助、监督、规范作用。社会组织的运行章程既必须明确运行的社会组织中党组织的基本职责、权限、机构等基础性事项，又要厘清党组织在面对社会组织所遇到的重要事项、大额经费支出、政治色彩的涉外活动等重要节点时具有正面引导、管理定性、监督执行等权力。通过上述形式，保障党组织在社会组织进行治理活动过程中的合法地位，从而强化社会组织中党组织的决策、监督权。其次，从策略转换维度实现赋权增能。党和政府具有影响社会组织获取资源的能力，但对此需要审慎使用，适当减少直接的或强硬的外部政治干预手段。应当确保好党组织在社会组织中的居间地位，发挥应有的居间作用。同时，需要发挥好党组织的载体作用，通过其向社会组织提供资源上的支持，例如人才骨干培养、业务能力培训、合作平台搭建、信息公开共享、政府购买服务等。借助这类资源支持的方式，彰显党组织和党建优势，激发社会组织与党组织主动融合的积极性。最后，从党员发展维度实现赋权增能。在一定程度上可创造性地赋予符合条件的社会组织发展党员的权力，鼓励其发展党员的积极性，尤其是重点吸纳社会组织内部和本行业内具有突出能力的人才进入党组织，从而畅通精英人才从社会组织向党组织双向流动的渠道，实现同频共振，既有效增强社会组织吸纳社会人才的能力，同时提高其在基层社会的联结力，更好地实现社会服务。

（三）结构嵌合:建构相互交融的组织关系

结构功能主义理论指出要素和结构因素是社会整体系统中决定组织功能作用的一环。

借助该理论能够认为，作为要素的党组织基层子系统和社会组织法人在结构上融合也能很大程度影响甚至决定“嵌合体系统”发挥功能。然而，党组织系统呈现层级化的科层特征，社会组织法人在治理中呈现的则是扁平化的形态，二者有本质区别。促使二者同源重塑是应有之义，如何构建相互交融和成就的组织关系成为问题的关键。党组织领导层成员和社会组织法人交叉任职是目前较常见、有效的方式之一，为社会组织在个人政治身份上赋予了合法性。其次可以加强对社会组织精英的组织吸纳，为党组织和社会组织提供人才对话、信息对话机会。社会组织主动对党和政府的反向嵌入，很大程度上能够减少社会组织内部党建内卷化的现象出现。

（四）业务嵌合:科学推动党建与业务互通

一是融合机会创造层面，走出传统认知误区。党建引领社会组织参与社会治理的困境很大层面是因为党建和社会组织业务两张皮现象，二者价值指向趋同，但社会组织更对基于合法地位和资源获取从而增强自身运行能力，对党组织的价值理解和认同还有待提升，导致社会组织对于党组织的认知就是政治势力的渗透和干预，以致于在社会组织业务开展过程中忽视党组织功能融合。社会组织应重新认识党组织，主动获取资源的同时，主动在制度、结构等方面和党组织融合，社会组织的各项业务要从党组织和社会组织双重发展层面思考。 二是从方法方式层面，要创新二者融合的作用方式。社会组织类型、功能多样，可以结合自身组织特点灵活选择开展方式，但同时也要创新党组织在社会组织中活动开展方式，契合组织内部人员需求，强化党组织的吸引力，增强二者业务融合的可通性和吸引能力。三是物质保障层面，经费永远是社会组织运行的致命因素，党组织在引领社会组织过程中，不能单方面增强社会组织经费运行负担，要借助党建平台，多方筹集资源，党和政府也要确保党建经费如期、足额发放，保证社会组织参与社会治理正常运转。

（五）文化嵌合：消解两种文化之间的抗变性

组织文化是组织运行的重要软实力，党建引领社会组织在参与社会治理过程中，存在“官方文化”和“民间文化”的组合问题，如何调解两种文化之间的碰撞与冲突，对于推动二者融合提升治理效能尤为重要。从文化嵌合这一维度而言，两种文化应当以开放包容的姿态实现嵌合。应当以多元方式促进两大文化之间的学习、借鉴过程，取精去粕，提升嵌合文化体系相互兼容与凝聚。最常见和表现的首先是外在物质文化的彰显，社会组织内部应该具备必有的党组织文化办公环境和实物展示，推动两种文化要素融合贯通。其次，要消除社会组织从业人员