多元化解纠纷机制中的行政裁决

一、行政裁决制度概况

十九大以来，社会主要矛盾发生显著变化。总体上表现为人民群众对美好生活的需要与不平衡、不充分发展之间的矛盾。在法律领域，此类矛盾突出体现为个体之间、个体社会之间的利益冲突，尤其表现为民事法律争议。作为相关民事法律纠纷重要疏解进路之一的行政裁决机制，以裁决机关的事务专业性、救济及时性和解纷实效性等特点逐渐介入部分民事纠纷的诉前化解进程中。

行政裁决的概念表达在不同背景下不完全一致。在英美法语境下，行政裁决（administrative adjudication），抑或称为行政裁决程序，指行政机关通过对抗制作出具体决定的程序，该决定可以采取肯定的、否定的、禁止的、确认的形式。例如，美国通过设立专门行政裁决机关来处理与行政相关的民事争议，裁决人员被称为行政法官，遵循裁决程序进行裁处。大陆法系语境下，没有专门行政裁决概念，更多体现为一种行政裁判——处置行政争议问题，如法国的裁判保留制度（le système de justice retenue）。在我国法律层面，《土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《专利法》第六十五条规定：“未经专利权人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求专利工作的部门处理。”除此之外，还有《森林法》、《草原法》等法律。上述法律主要通过使用“处理”一词隐含行政机关的裁决权力。各个单行法律关于行政裁决的裁决规定，构筑起行政裁决的法律制度基石。现阶段，为实质且高效化解争议，各地区在发展和完善行政裁决制度方面做了很多立法尝试。各地区相继通过地方立法的形式开辟出行政裁决立法地方化的景况。如上海市出台了《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》，武汉市制定《武汉市多元化解纠纷促进条例》

二、S 市行政裁决规定内容及阙如

《S 市行政裁决规定》包括：总则、申请和受理、审理、调解、裁决和监督六大模块。在结构上，以裁决总则中原则性裁决规定为价值引领，因循裁决推进的时序，可以分为裁决前、裁决中与裁决后三个主体过程。以申请和受理——审理和调解三章的组合形成裁决前置阶段，在这一阶段，重点强调对裁决事项的审查以及突出裁决前的调解问题，第五章为裁决阶段通过一系列规范裁决程序实现裁决决定。在第六章，也即最后阶段，突出对裁决结果进行监督的必要性，以确保裁决程序基本正义之实现。与此同时出台裁决事项清单对规定进行细化。如市、区（县）人民政府、林业主管部门、市场监督管理部门、道路运输管理机构等。这些部门在行政裁决过程中，负责依据法律法规处理涉及本部门管理活动的民事纠纷，涉及土地及林木林地争议由于与地方政府政策相关因此由政府部门直接负责裁决是较为合理的。而植物新品种、专利纠纷客运经营纠纷等由直接主管部门进行裁决，体现出术业有专攻的特点。

救济的不足体现在以下三个方面。首先，裁决书生效后，当事人对裁决决定存在异议的，只能通过行政诉讼提请撤销裁决决定，此行为将原本属于个人之间的矛盾泛化为个人与行政机关之间的矛盾，而另一方从当事人转变成利害关系人。其次，什么样的裁决行为是违法可以撤销的，《裁决规定》并未给与明确。最后，行政裁决与非诉讼解决机制的衔接并未充分涵盖。第四章章节以调解命名，凸显其在裁决过程之重要意义自不待言。但与其他非诉机制之间仍存有一定的衔接障碍。《裁决规定》并没有以具体条文对申请裁决的时限给予明确，仅在第 11 条第 2 项对于已经超过民事诉讼时效的民事纠纷不属于行政裁决范围的情况进行排除适用。这似乎暗示了行政裁决受理时限与民事诉讼时效的某种联系，即在时效期内的民事争议可以提起行政裁决，反之则不可提起。行政裁决主体明确后，主动公开的行政裁决案件数量总体看仍然较少。

三、行政裁决规定的启示

当前，在行政法领域，对具体行政行为侵犯公民权利的救济的主要方式有行政诉讼、行政复议、国家赔偿、信访救济与行政补偿救济，总体而言是较为完善的行政救济体系。与此相对，行政裁决救济途径的设计与选择是行政裁决制度的一个不可或缺的环节，其涉及到公民、法人和其他组织合法权益的保护，是行政裁决制度推行和发展的基本保障。结合《行政诉讼法》第 12 条的相关规定，行政裁决行为应当被视为具有可诉性。如此，当权利人因为裁决机关的裁决受到权利的侵损即可以提请行政诉讼救济。

案件受理对于行政裁决申请人而言，直接关系到其切身利益的得失，因此，明确受理时限是十分必要的。罗马法把不使用（desuetudo），作为法律废止的原因加以明确裁决规定。与之相对应，一定期限不行使的权利，就会归于消亡。我国《民法典》在第 1编第 9 章对诉讼时效进行了明确规定，包括普通诉讼时效和最长的诉讼时效期间，相对地，《行政诉讼法》于此也有设定起诉期限。行政裁决的受理时限较短，以体现其快速解决民事争议的行政效能原则，同时确保在行政裁决后，当事人有足够的时间向法院提起民事诉讼，保障其合法诉权不受损害。

在裁决实定法中应当明确裁决机关的公开义务，特别是县级以上的行政裁决机关，必须承担起公开行政裁决信息的责任。根据不同的裁决内容，应设定合理的公开期限。对于涉及公众利益、社会关注度高的裁决，应缩短公开时限，以确保信息的时效性。对于复杂或敏感的裁决，可以适当延长，但必须在法律规定的范围内。

四、结语

正如耶林所言：“法律是持续性的事业，它不仅需要国家，而且需要全体国民的不懈追求”S 市作为率先进行立法的地市，其在行政裁决领域的探索和实践，为其他地方提供了宝贵的经验和借鉴。我们需要不断克服运作过程中带来的风险挑战和疑难问题，在实际运作中，我们应重点关注以下几个方面：对救济制度进行合理配套、对受理时限应当予以明确以及确保裁决结果公开透明的问题。当然，还有人才队伍专业性的配套、行政经费的支持和资源调配的统筹规划等，仍需提升回应公民化解纠纷需求的能力，实现矛盾纠纷的有效预防和化解。

参考文献

[1] 应松年，当代行政法[M].人民出版社，2018.

[2] 姜明安，行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社，2019.

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[4] 张帆，困境与出路：多元纠纷解决机制中的行政裁决制度[J].西北民族大学学报（哲学社会科学版）2022.