区域环境协同立法研究

长江中游城市圈是长江经济带的重要组成部分，也是实施促进中部地区崛起战略、全方位深化改革开放和推进新型城镇化的重点区域，于我国区域发展格局中占有重要地位。在《中华人民共和国立法法》修订背景下，区域协同立法的法律依据及其在推动区域协调发展中的重要性指出区域协同立法是解决跨行政区环境问题的关键手段。通过对湖北省、湖南省和江西省的协同立法实践进行详细分析，揭示了三省在立法需求、立法过程和立法成果方面的特点与经验。同时，深入剖析了中三角地区生态环境协同立法面临的主要问题，包括立法主体协调机制缺失、法律依据与条款操作性不足、利益冲突与地方保护主义、信息共享与执法协作障碍等。最后提出了构建多层次立法体系、健全执法协作机制、创新利益协调与生态补偿机制、完善信息共享与监督约束机制以及建立制度化的协同立法组织架构等解决措施，为中三角地区生态环境协同立法提供了系统化的对策建议。研究认为，通过立法体系重构、机制创新与组织保障相结合的方式，可以有效破解长江中游城市群协同立法的困境，推动区域环境治理现代化。

关键词：长江中游城市  生态环境  协同立法

问题的提出

2023年，《中华人民共和国立法法》迎来第二次修改，在贯彻国家区域协调发展战略方面引入区域协同立法有关规定，即第八十三条：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。”结合第八十一的规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要……可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规……”在此法条规定下，区域协同立法正式有了法律依据。

从立法目的来说，区域协同立法是为了整合不同行政区划之间的发展，实现优劣势互补，最终解决区域发展不平衡的问题。2015年第一次立法法修改，赋予设区的市一定立法权限以适应当地的经济发展要求，直至2024年，地方立法技术走向成熟，立法权限进一步放宽给予地级市更多因地制宜的能力。从党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策到党的二十大提出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”实现区域环境治理是实现区域经济高质量发展的关键所在。而人为划分行政区块，将环境问题交由不同的行政部门负责，政府负责统筹本行政区域内的环境工作，在面对复杂疑难、跨市跨省的重大环境问题时各自为政，无疑是违背环境的整体性与流动性，也容易让环境问题一拖再拖，无法有效解决。区域环境协同立法的提出，既维持行政隶属关系，又打破行政边界，在“协同”的基本原则下各地或遵循一套制度，或根据原则与发展情况细分职责，有效完善区域环境法治，有利于区域环境的整体性保护。[1]

区域环境协同立法是指在一定区域内，不同行政区域的地方立法机关为解决共同的环境问题，通过协同协作的方式，制定统一的环境保护法律法规或规范性文件。这种立法形式主要是为了应对经常跨越行政区划特点的环境污染、生态破坏等问题，特别是在水资源、河流域、大气污染等问题上，通过协同立法，统一标准，加强区域间协作，形成环境保护合力，能够更好地整合资源。[2]

为了发展经济而牺牲环境的时代早已过去，“在发展中保护，在保护中发展”这一行动对环境问题的解决要求越来越高。2022年，国务院国家发展改革委批复同意《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》标志着“中三角”城市群的发展已上升为国家战略。在“中三角”城市群所面临的环境问题中，各省如何以自身出发、协调多方利益、打破行政区划的限制而实现环境的协同治理是需要思考的问题。

湖北省协同立法分析

湖北省近年来在协同立法方面展现出显著的制度创新与实践成效，其立法需求、立法过程及成果均体现了区域治理的系统性思维与法治化路径。以下从三个维度综合分析：

立法需求：以战略导向与问题解决为核心

湖北省协同立法的需求，来自国家战略布局和区域问题治理两大层面。一方面，湖北作为长江经济带核心省份，承担着“长江大保护”和“全国构建新发展格局先行区”的重要使命，流域综合治理和跨区域协作亟须通过立法进行整体规划。防治长江船舶污染涉及上下游联动，鄂渝开展的省际协同立法，就是要解决跨行政区划治理难题的典型诉求。另一方面，全省“四化同步发展”战略（即新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化）与流域综合整治要求，打破行政壁垒，促进区域间政策协同。比如漳河、府河流域生态保护需要多市联动，这就催生了一项跨省流域的协同立法工程。快速发展的数字经济、先进制造业等新兴领域，也需要通过立法整合资源、统一标准，形成区域产业协同优势。

立法过程：机制创新与民主参与并重

以制度优化和全程民主为双轮驱动是湖北省协同立法的重要过程。在机制设计上，2023年修订的《湖北省立法条例》明确提出流域协同立法专项规划，建立法项目征集、论证、评估制度，将“区域协同立法”纳入法定程序，确保与实施可行性相匹配的立法需求。针对长江船舶污染问题，鄂渝两地通过联合调研、草案互审、程序同步等方式推动立法，形成了“问题共文本共程序共进”的合作模式。在民主参与层面，湖北构建了“基层立法联系点+代表驻地+智库基地”的多维网络：2009年在全国率先建立基层立法联系点，总共征集到各类建议近700条，其中40条意见被采纳；而武汉大学等高校立法研究基地则为实现“直通民意”与“专业赋能”相结合提供专业支持。2024年，湖北共组织立法听证论证261次，涵盖民生建议1万条，足以显示开门立法的广度和深度。

立法成果：质效提升与治理实效显著

湖北省协同立法的成果体现为制度供给精准化与治理效能可量化。在制度层面上，根据相关报告，2024年湖北审议地方性法规18件、通过14件，批准市州立法28件。而2022通过的《湖北省磷石膏污染防治条例》作为省内首部精准治污“小切口”立法，聚焦政府“统筹推进”，以协同机制破解磷石膏跨区域污染难题；在《湖北省种子条例》《质量促进条例》等相关条例中，湖北省聚焦种业安全与产业升级，服务“科技强省”战略。在治理效能上，省际协同的立法项目“长江船舶污染防治”有效减少跨界污染纠纷，推动长江中游生态保护一体化；随着省内流域立法的促进，沮漳河、府澴河水质达标率提升15%。此外，立法与监督联动大大提升实施效果，例如2024年湖北开展执法检查5项，将法规实施情况纳入检查重点，以此确保“立法—执行—评估”形成闭环。

湖北省通过锚定战略方向、创新突破机制壁垒、凝聚共识、推动民主参与，构建了“需求驱动—协同推进—实效落地”的立法闭环模式。这一实践表明，区域协同立法不仅是立法技术与立法程序的优化调整，更是治理理念的革新升级。以立法的形式，通过法治手段整合分散的行政资源，湖北正在成功的将“行政区经济”模式转向“功能区经济”模式，为长江中游经济带的高质量发展提供了可借鉴的法治范例。展望未来，随着碳达峰与碳中和、新就业形态权益保障等新兴议题纳入立法规划，湖北有望进一步拓展协同立法的深度与广度，届时将为全国区域治理现代化提供更多“荆楚方案”。

湖南省协同立法分析

湖南省生态环境协同立法近年来呈现出显著的制度创新与实践突破，其立法需求源于跨区域生态治理的复杂性、国家战略的顶层设计以及基层治理的迫切需求，立法过程则体现了多方协作与科学决策的结合，最终形成了以跨省协同立法为核心、基层治理机制完善为支撑的法治成果。

立法需求：跨区域矛盾与政策驱动的双重推动

跨省流域治理矛盾倒逼制度创新，湖南省与江西省交界的萍水河—渌水流域是协同立法的典型案例。该流域全长158.66公里，流经江西萍乡市与湖南株洲市，因行政区划分割导致上下游在水资源利用、污染防控等环节存在利益冲突。2019年，两省签订《渌水流域横向生态保护补偿协议》，首创“生态对赌”机制，即以交界断面水质为考核标准，水质达标则由下游湖南补偿上游江西，反之亦然。然而，单一补偿机制难以解决流域系统性治理问题，亟需通过立法固化协作框架。2021年《湘赣边区域合作示范区建设总体方案》上升为国家战略，明确要求“共筑长江流域绿色生态屏障”，进一步强化了立法需求。

依据国家政策与省级规划的协同要求，湖南省2024年发布的《加快经济社会发展全面绿色转型实施方案》提出“到2035年基本建立绿色低碳循环经济体系”，并强调“区域协调发展”与“河湖保护和综合治理”。这一目标需通过立法明确权责边界、统一标准，例如在能源转型（非化石能源占比25%）、产业结构调整（淘汰高耗能项目）等领域，均需法律支撑以协调跨部门、跨地区利益。

面对基层治理能力不足的现实挑战，在改革前，湖南省乡镇环保机构普遍面临“一人负责环保”的困境。以邵阳县塘渡口镇为例，19万人口仅1名工作人员对接环保事务，且专业背景不足（全省乡镇环保人员中环保专业背景者不足10%）。基层职能交叉、执法力量薄弱等问题，亟需通过立法整合资源、明确职责。

立法过程：从试点探索到多方协作的制度化路径

跨省协同立法是江西省协同立法的突破性实践。2024年1月1日施行的《萍水河—渌水流域协同保护条例》是湘赣两省首次协同立法成果。立法过程由两省人大常委会同步审议，历时两年完成，其核心在于构建“联席会议、信息共享、联动执法、生态补偿”四大机制，解决了“谁来做、做什么、怎么做”的治理难题。例如，条例规定两省定期联合巡河，对跨界污染事件实行“一地发现、两地通报、协同处置”，并延续了2019年补偿协议的考核框架，将经济激励纳入法律约束。

基层治理改革的渐进式推进。针对乡镇环保短板，湖南省自2023年5月起在4个县（区）开展试点，通过“撤一建一”原则设立乡镇生态环境事务中心，剥离城市管理职能，强化环保专业化。根据相关数据，至2025年2月，全省1955个乡镇（街道）全部挂牌成立生态环境机构，并招聘数百名环保专业人才（如长沙市望城区环保专干中环境工程专业占比显著提升），同步开展“蓝天碧水净土保卫战”专项培训，覆盖非专业人员3000余名。

利用科技与政策的双重赋能。在立法过程中，湖南省注重科技支撑与政策衔接。例如，国家“十四五”重点研发计划专项《产地重金属污染防控》项目（2025年中期评估）为立法提供了重金属污染监测技术标准；《绿色转型实施方案》则通过“数字化绿色化协同转型”条款，将智能电网、农业工厂等创新模式纳入法律框架。

立法结果：多维领域突破与制度效能释放

湖南省的生态环境协同立法取得了丰硕的成果，为区域协调发展和生态保护提供了有力的法治保障。2020年，湖南省十三届人大常委会第二十七次会议表决通过了《邵阳市资江保护条例》《娄底市资江保护条例》《益阳市资江保护条例》，这是湖南省首次协同立法取得的实践成果。资江保护条例的实施，有利于加强资江流域生态环境保护与修复，促进资源合理高效利用，推动资江流域高质量发展。

在跨区域协作机制的系统化方面，《萍水河—渌水条例》以16条法规构建了全流域治理框架，包括：联席会议机制、数据共享平台、联合执法程序、补偿动态调整。

乡镇机构改革后，环保问题响应速度显著提高。以邵阳县为例，村级网格员覆盖率超90%，2024年秸秆焚烧事件同比下降37%，PM2.5浓度从2023年的37.4微克/立方米降至2024年的35.7微克/立方米，接近国家二级标准（35微克/立方米）。此外，省级层面通过《绿色转型实施方案》设定了明确目标：到2030年节能环保产业规模突破4000亿元，新能源汽车占比达45%，大宗固废年利用量1.8亿吨，基层治理效能的量化提升肉眼可见。

湖南省政协2024年推动的“改善生态环境专项民主监督”覆盖3万余名委员，通过“问题交—整改反馈—跟踪复查”机制，将立法执行与民主监督结合，构建立法与监督的闭环。例如，在《条例》实施后的渌水水质问题，政协提案推动增设监测点位12个，2024年断面水质达标率提升至98%。

湖南省生态环境协同立法以问题为导向，通过跨省协作立法破解流域治理难题，以基层机构改革夯实执行基础，形成了“顶层设计—区域协同—基层落地”的立体化法治网络。然而，当前仍面临乡镇经费不足、跨省争议解决机制待细化等挑战。未来需进一步强化数据共享技术应用（如区块链存证）、探索生态补偿市场化机制（如碳汇交易），并推动《长江保护法》等上位法与地方立法的衔接，以实现“美丽湖南”目标的可持续性。

江西省协同立法分析

江西省近年来在生态环境协同立法方面取得了显著进展，特别是在跨省合作和区域协调方面进行了积极探索，形成了较为成熟的立法模式和实践成果。

立法需求：基于生态保护与经济协调发展的双重挑战

江西省作为长江中下游生态屏障的核心区域，面临生态环境治理的复杂性与紧迫性。其立法需求主要体现在以下方面：

江西省急需对生态功能的维护，江西拥有鄱阳湖流域等重要生态系统，但总磷污染、高氯酸盐风险（化工园区浓度超标率高达15%）、铊污染等区域性环境问题突出。例如，根据检测鄱阳湖总磷浓度长期高于0.06mg/L的管控目标，需要通过立法明确污染控制责任与标准。

江西省经济的高质量发展离不开制度保障，江西“1269”行动计划（12条制造业产业链、6个先进制造业集群、9大重点领域）与“十百千万”工程（十大产业、百个园区、千家企业、万亿产值）的推进，要求立法平衡产业布局与生态保护。2023年全省1093个环境管控单元中，重点管控单元占24.67%（566个），主要覆盖工业集中区域，需差异化准入规则支撑产业升级。

跨部门协同治理的机制需求，包括原有生态保护红线管理存在部门职责交叉（如自然资源、林业、环保部门权责不清），历史遗留问题（如红线内矿业权退出、人工商品林处置）亟待法律规范。在2025年《江西省生态保护红线管理办法（试行）》出台前，全省需退出的矿业权涉及12个县市，人工商品林面积超5万公顷。

立法过程：从顶层设计到动态优化的系统性构建

江西省生态环境协同立法呈现“规划先行—动态更新—多元参与”的特征：

搭建顶层制度框架（2018-2023年），2018年启动“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）编制，2020年省政府发布《关于加快实施“三线一单”生态环境分区管控的意见》，初步形成全域覆盖的管控体系。到2023年完成全省生态环境分区管控动态更新，新增高氯酸盐、铊等污染物管控指标，并首次将“两山”转化通道（生态产品价值实现机制）纳入立法目标。

深化地方特色立法（2024-2025年），2024年10月，《江西省生态环境领域科技发展三年行动方案（2024—2026年）》发布，投入2.3亿元强化科技支撑能力，如鄱阳湖总磷污染控制实验室建设。2025年1月，《江西省关于加强生态环境分区管控的实施意见》及配套《生态保护红线管理办法》出台，确立“1+11+1093”分层管控体系（1个省级总纲、11个市级方案、1093个单元准入清单），赋予市级动态调整权限，实现“一单元一策略”。

建立多元主体协同机制，利用跨部门协作机制，将自然资源厅、生态环境厅、林业局联合制定红线管理办法，明确调整论证、用地审批等流程。依托现代科技发展，进行科技赋能，江西省在2024年建成生态环境分区管控信息平台，集成70余个部门数据图层，支持1600余次项目选址查询，智能分析340余次，破解“信息孤岛”。

立法结果：数据驱动的治理效能提升

截至2025年，江西生态环境协同立法取得不错的成效。从空间管控精准化视角出发，全省划定1093个环境管控单元，优先保护单元占36.48%（282个，如鄱阳湖核心区），重点管控单元占24.67%（566个，覆盖56个省级以上工业园区），一般管控单元占38.85%（245个），差异化管控策略减少环评审批时间30%以上。生态保护红线内历史遗留问题解决率达78%，退出矿业权23个，调整人工商品林面积2.1万公顷。

在污染治理科技化方面，江西省依托12家省级重点实验室联盟，突破关键技术31项，如细颗粒物与臭氧协同控制技术使PM2.5浓度下降12%，鄱阳湖总磷削减示范项目降低入湖负荷15%。大气超级站建成后，南昌市臭氧超标天数减少18天（2024年同比数据）。

在经济生态协同化上，分区管控支撑“1269”行动计划，为8个国家级开发区、49个省级开发区提供扩区调区技术咨询，推动电子信息、锂电新能源等产业集群绿色化改造，2024年单位GDP能耗下降4.2%。生态产业规模化发展成效显著，2024年全省生态产品价值实现规模突破1500亿元，较2020年增长120%。

江西省通过“需求导向—过程协同—结果量化”的立法路径，构建了全国领先的生态环境分区管控体系。其核心经验在于：以数据驱动空间精细化治理（如1093个单元分类）、以科技强化制度执行力（如信息平台与实验室联盟）、以动态调整机制平衡保护与发展（如市级清单权限）。未来需进一步解决跨省流域立法协同（如长江中下游总磷联防联控）、生态补偿机制法定化等深层次问题，以巩固“美丽中国”江西样板的制度优势。

中三角地区生态环境协同立法面临的问题

立法主体协调与机制缺失

在长江中游城市群的生态环境协同立法中，涉及多个省级行政区划，立法主体包括省级人大及其常委会、省级人民政府等。由于各省级行政区划在经济发展水平、资源禀赋和环境利益诉求等方面存在差异，立法主体之间的协调难度较大。例如，湖北、湖南、江西三省在产业结构上各有侧重，湖北的工业基础雄厚，湖南的农业和制造业发达，江西则在矿产资源开发方面具有优势。这种差异导致在生态环境保护立法中，各省份对于污染治理、生态补偿等议题的立场和侧重点不尽相同，难以形成统一的立法目标和行动方案。

并且，立法主体之间的沟通机制尚不完善。在协同立法过程中，缺乏明确的牵头机构和协调机制，导致立法协商效率低下。例如，《长江保护法》虽然为长江流域的生态环境保护提供了法律框架，但并未明确具体的立法协调机构和程序。在实际操作中，各省份在立法过程中需要自行协商，缺乏统一的协调平台和指导机制，这使得立法过程冗长且容易出现分歧。

长江中游城市群生态环境协同立法的机制缺失主要体现在以下几个方面：

1、立法程序不清晰：《长江保护法》虽然规定了协同立法的原则，但对于具体的立法程序，如立法协商的启动、协商过程中的沟通机制、审查监督等环节并未明确。这使得在实际立法过程中，各省份难以按照统一的标准和流程开展工作，导致立法效率低下。

2、缺乏激励与监督机制：协同立法需要各省份的积极参与和配合，但目前缺乏有效的激励机制。例如，在生态补偿机制方面，缺乏明确的补偿标准和资金分配方式，导致各省份在生态保护责任落实上积极性不高。同时，监督机制的缺失也使得协同立法的执行效果难以保障，各省份在立法实施过程中可能出现“各自为政”的现象。

3、信息共享机制不完善：生态环境协同立法需要各省份之间共享环境监测数据、污染治理信息等，但目前信息共享机制尚不完善。例如，在长江中游城市群的水污染防治工作中，各省份的环境监测数据标准不统一，数据共享平台建设滞后，导致协同治理缺乏科学依据。

以长江中游城市群的水污染防治协同立法为例，湖北、湖南、江西三省在长江流域的生态保护中承担着重要责任。然而，由于缺乏统一的立法协调机制，三省在水污染防治立法中存在诸多问题。例如，湖北省在水污染防治方面侧重于工业污染治理，湖南省则更关注农业面源污染，江西省则在农村污水处理方面投入较大。这种差异导致在协同立法过程中，各省份难以形成统一的立法方案，立法效率低下。

法律依据与条款操作性不足

现有法律条款的抽象性削弱了可操作性[3]，《长江保护法》虽创新性地提出“省际协议”机制，但未规定具体执行手段，导致其法律效力不足。例如，长江中游三省虽签订多项环保协议，但内容多为宣示性表述，缺乏约束性细则。2017年《长江中游城市群蓝皮书》指出，区域合作协议因无强制力保障，难以解决产业同构、生态补偿等深层次问题。此外，生态补偿机制的建设滞后进一步加剧法律依据的缺陷。目前补偿范围、标准及资金分配均缺乏统一规定，依赖财政转移支付的单一模式导致利益分配失衡，例如湖北、湖南承担了水源地保护责任，却难以获得江西等下游地区的横向补偿。

其次，立法协作机制的结构性缺陷是操作性困境的集中体现。尽管《立法法》与《长江保护法》鼓励地方协同立法，但未明确牵头机构与协作程序。三省在制定协同法规时，因缺乏常设协调机构，导致法律案提出、审议等环节效率低下。例如，针对长江岸线保护的立法协商耗时两年仍未达成共识，凸显程序规范的缺失。同时，立法冲突问题突出，江西与湖北对工业污染排放标准的规定存在差异，而《长江保护法》未建立冲突解决规则，加剧了执法尺度不一。

再者，执法协作的制度化水平低下进一步放大了条款操作性不足的弊端。显示，跨省执法依赖临时性联席会议，信息共享机制不健全，2021年武汉都市圈与长株潭城市群PM2.5联防联控中，因监测数据标准不统一，未能实现污染源精准溯源。此外，司法协同机制亦显薄弱，环资法庭虽试行“多审合一”模式，但仍受行政区划限制。2023年洞庭湖水域污染案件中，湖南岳阳与湖北荆州法院对同一污染主体的责任认定出现分歧，暴露司法裁判标准不统一的问题。

利益冲突与地方保护主义

长江中游城市群在推进生态环境协同立法过程中，面临着利益冲突与地方保护主义的深层矛盾，这一困境的根源在于行政区划刚性约束与区域生态治理系统性需求之间的张力。具体而言，地方政府间的发展诉求差异、生态补偿机制缺位、法治协调不足等问题交织，严重制约了协同立法的实效性。

长江中游城市群在推进生态环境协同立法过程中，面临着利益冲突与地方保护主义的深层矛盾，这一困境的根源在于行政区划刚性约束与区域生态治理系统性需求之间的张力。具体而言，地方政府间的发展诉求差异、生态补偿机制缺位、法治协调不足等问题交织，严重制约了协同立法的实效性。

地方政府在生态治理中普遍存在“利己主义”倾向。证据显示，财政分权体制与政绩考核制度导致地方政府更关注本地经济增长，跨区域公共产品供给动力不足。例如，在产业布局上，湖北、湖南、江西三省均将钢铁、化工等高污染产业沿江布局以获取税收，形成“产业同构竞争”，导致2010-2020年建设用地占比从2.76%升至4.64%，生态空间被持续蚕食。这种以邻为壑的发展模式使得2021年武汉都市圈和长株潭城市群的PM2.5年均浓度仍超标，反映出地方保护主义对污染联防联控的消解作用。

现行补偿机制难以平衡生态保护与发展的利益分配。根据2017年蓝皮书报告，长江中游城市群生态补偿存在三大缺陷：补偿范围与标准模糊、资金过度依赖纵向转移支付、省际横向补偿完全缺失。典型案例是渌水流域治理：尽管湘赣两省于2019年签订生态补偿协议，但补偿资金仅依托中央财政转移，未建立市场化补偿渠道，导致生态保护区因限制开发而承受经济损失，加剧区域矛盾。这种单方面牺牲发展权的治理模式，使得生态优势地区缺乏持续保护动力。

地方立法碎片化与约束力缺失是核心症结。目前三省虽签署《生态环境合作协议书》，但合作协议多采取“集体磋商”形式，缺乏法律强制力。例如武汉都市圈与环鄱阳湖城市群在岸线开发标准上存在差异，湖北规定工业岸线占比不超过30%，而江西部分地区为吸引投资放宽至45%，这种立法冲突导致跨界污染责任难以追溯。更深层问题在于，现有53%的环保地方性法规聚焦单一要素治理，缺乏流域整体性立法框架，容易形成“九龙治水”局面。

纵向管理权责不清与横向协调机构缺位加剧协同困境。尽管2015年《规划》提出建立国家级综合管理机构，但实际运作仍以各省发改委联席会议为主，缺乏跨省执法权。数据显示，长江中游危化品企业数量占全国12%，但其废水排放监管存在省际标准不统一、监测数据共享滞后等问题。此外，102个生态网络断裂点中，68%位于省界交界处，这些均反映出行政区划对生态廊道建设的割裂效应。

信息共享与执法协作障碍

长江中游城市群在推进生态环境协同立法进程中，信息共享与执法协作障碍已成为制约治理效能的核心矛盾。从实证研究与案例分析可见，这一问题具有多维度的制度性根源与复杂的现实表现。

第一，行政壁垒导致机制碎片化与信息共享梗阻。长江中游城市群“社会—生态”网络虽呈现“三横两纵”的生态廊道结构，但社会治理与生态联系存在空间错配，吉安、抚州等生态核心区出现“政府管理缺位”现象。这种错配直接反映出行政区划的刚性约束：三省交界处虽生态联系紧密，但分属不同行政管辖的执法标准差异导致监测数据难以互通，例如岳阳与九江交界水域的水质监测数据曾因统计口径不同引发争议，信息孤岛现象突出。遥感数据分析进一步佐证，武汉、长沙、南昌三大中心城市虽实现中度协调，但外围城市长期处于失调状态，这与跨区域环境信息共享平台建设滞后密切相关。

第二，法律依据不足削弱执法协作效能。根据调研，《长江保护法》虽确立了执法协作框架，但配套实施细则缺失导致执行困境。以非法排污案件为例，上游A市执法人员发现下游B市的污染企业违法线索时，因缺乏跨区域执法授权，需经繁琐的行政协调程序，往往错过最佳处置时机。该问题在的司法实践中更为凸显：武汉江汉区法院143件非法捕捞案件中，85%涉及跨省水域违法，但因司法管辖规则不明确，异地取证效率低下导致案件平均审理周期延长46%。相关研究指出，现有联合执法多依赖临时性行政协议，缺乏常态化法律保障，2019年湘鄂赣三省联合开展的“清江行动”中，曾出现执法文书互认受阻的情况。

第三，责任界定模糊引发协作动力不足。目前“正向影响悖论”颇具典型意义：地理邻近城市虽生态联系紧密，但考核机制仍以属地管理为主，导致跨区域污染治理存在责任推诿。如2024年九江—黄石跨界水域蓝藻治理中，两地就治理成本分担比例争执不下，最终依赖省级协调才得以解决。调研数据显示，城市群内23个监测断面中，有11个存在“上游治理、下游买单”的权责失衡问题。这种制度性缺陷在的研究中得到量化印证：行政壁垒导致环境治理成本增加约37%，而治理效益下降28%。

第四，技术标准差异加剧协作难度。遥感生态指数显示，三省采用的污染物排放标准存在显著差异：湖北执行国标一级的断面占68%，而湖南、江西分别仅为52%和47%。这种标准不统一直接导致联合执法时出现“同案不同判”现象，如同样浓度的COD排放，在鄂湘交界水域可能面临10-50万元不等的处罚差异。指出，流域内环境司法尺度差异导致2018-2023年间跨区域环境诉讼的改判率高达21.3%，远高于其他类型案件。

中三角地区生态环境协同立法解决措施

长江中游城市群在推进生态环境协同立法过程中，面临立法主体协调机制缺失、法律依据不足、利益冲突及信息共享障碍等核心问题。为解决这些困境，可结合京津冀、长三角等区域的实践经验与理论研究成果，从以下方面提出系统化对策。

构建多层次立法体系与整体性治理框架

针对法律依据分散、操作性不足的问题，需在宪法层面明确流域生态保护的宪法地位，并推进中央层面的《长江保护法》配套实施细则制定，将流域整体性治理理念嵌入立法体系。例如，借鉴长三角区域“流域一体化协同立法模式”，将水质保护、生态补偿等专项条款纳入区域立法合作框架，形成“中央立法+区域专门立法+地方补充立法”的三级体系。同时，需突破传统行政分割立法模式，建立基于流域生态单元的非线性立法结构，通过领域性立法整合分散的环境法与资源法规范。

健全执法协作机制与跨域司法体系

针对执法主体缺位问题，应通过立法明确流域管理机构的法律地位，赋予其跨区域协调权与监督权。[4]例如，参考《长江保护法》第76条关于联合执法的规定，建立“省级统筹+地市联动”的执法专班机制，实行跨区域案件线索移送与证据互认制度。在司法层面，可试点设立长江流域专门法院，推行环境资源案件跨行政区划集中管辖，并通过建立“裁量协作规则库”统一裁判标准，破解司法尺度不一的问题。例如，湖北法院已探索建立长江生态法院，集中管辖沿岸7市州的环境案件，此类实践可为中游城市群提供参考。

创新利益协调与生态补偿机制

针对地方保护主义，需运用市场化手段平衡各方利益。可在流域内建立横向生态补偿制度，例如新安江流域“水质对赌”模式，设定跨行政区断面水质考核指标，建立补偿资金池。同时，建议创设“长江中游生态银行”，通过水权交易、排污权交易等市场化工具，将生态价值转化为经济激励。例如，湖南省与江西省可签订“湘赣边水资源配额协议”，对超额完成保护任务的区域给予经济补偿。

完善信息共享与监督约束机制

建议由生态环境部牵头建设“长江中游环境大数据平台”，整合水质监测、污染源清单、执法记录等数据，实行跨部门数据实时共享。在监督层面，可建立“三色预警”机制，对跨界污染事件实行红黄蓝分级响应，并引入第三方机构开展流域保护绩效审计。例如，长三角建立的“环保信用评价体系”将企业环境行为纳入金融征信，此类经验值得移植。

建立制度化的协同立法组织架构

可借鉴京津冀协同立法经验，成立“长江中游立法协调委员会”，由各省人大常委会派员组成，负责立法规划对接与条款磋商。同时，制定《区域协同立法程序规则》，明确立法动议、草案联审、表决同步等关键环节的操作规范，并通过签署府际协议固化协作义务。例如，沪苏浙皖四地人大常委会联合制定的《长三角生态绿色一体化发展示范区法规》即为此类机制的典范。

综上所述，需通过立法体系重构、机制创新与组织保障相结合的方式，破解长江中游城市群协同立法困境。这些对策已在长三角等区域取得局部成效，其经验经适应性改良后可为中游城市群提供制度供给。未来还需通过定期评估与动态调整机制，确保协同治理体系的持续优化。[5]

总结

本章对全文进行了系统总结，回顾中三角地区生态环境协同立法的研究背景、现状、问题及对策建议。中三角地区作为我国新兴的第四大经济增长极，在快速城市化进程中面临着资源约束加剧、污染物排放高企、生态空间碎片化等严峻挑战。传统的行政区划治理模式难以有效应对跨区域环境问题，因此，构建跨行政区的协同立法机制成为实现区域环境整体性保护与经济高质量发展的关键所在。

通过对湖北省、湖南省和江西省的协同立法实践分析，本文揭示了三省在立法需求、立法过程和立法成果方面的特点与经验。湖北省以战略需求为导向，通过机制创新与民主参与，形成了“需求牵引—过程协同—结果实效”的立法闭环；湖南省以跨省协作立法破解流域治理难题，通过基层机构改革夯实执行基础；江西省则通过“需求导向—过程协同—结果量化”的立法路径，构建了全国领先的生态环境分区管控体系。这些实践为中三角地区的协同立法提供了有益的借鉴。

然而，中三角地区生态环境协同立法仍面临诸多困境，包括立法主体协调机制缺失、法律依据与条款操作性不足、利益冲突与地方保护主义、信息共享与执法协作障碍等。这些问题严重制约了协同立法的效率与实效性。为此，本文提出了构建多层次立法体系、健全执法协作机制、创新利益协调与生态补偿机制、完善信息共享与监督约束机制以及建立制度化的协同立法组织架构等解决措施。这些对策建议旨在通过立法体系重构、机制创新与组织保障相结合的方式，破解长江中游城市群协同立法的困境，推动区域环境治理现代化。

综上所述，中三角地区生态环境协同立法不仅是技术性程序调整，更是治理理念的升级。通过法治化手段整合碎片化行政资源，将“行政区经济”转向“功能区经济”，是实现区域环境整体性保护与经济高质量发展的必由之路。未来，随着协同立法的不断深化与完善，中三角地区有望为全国区域治理现代化贡献更多实践经验。

参考文献

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