生态环境损害赔偿磋商协议的性质及司法确认问题探究

摘要：通过对最高人民法院发布的磋商协议司法确认典型案例进行研读，引发了有关生态环境损害赔偿磋商制度的两点思考。一是磋商协议的定性问题，学界存在“行政协议说”和“民事协议说”两种观点。二是磋商协议司法确认问题，主要围绕磋商协议司法确认的管辖问题和司法审查的方式、内容进行探讨。笔者认为生态环境损害赔偿磋商协议性兼备“公私”属性；应当根据赔偿权利人的级别以及赔偿义务人住所地确定级别管辖与地域管辖，并且法院应当以形式与实质相结合的方式对磋商协议的目的、程序、主体等进行全面审查。

关键词：生态环境损害赔偿；磋商协议；司法确认

一、案例简介及问题的引出

（一）案情简介

2021年最高人民法院发布了一批环境资源审判典型案例，其中海北藏族自治州生态环境局与海晏县某养殖示范牧场有限公司之间生态环境损害赔偿磋商协议的司法确认案值得探讨。该案的基本案情为：海晏县某家养殖示范牧场有限公司的养殖园区没有建造雨污分流系统，导致牲畜得排泄物与雨水一同流入草原，污染了大片土地。随后当地的生态环境局作为赔偿权利人向该公司主张生态环境损害赔偿，依法启动了磋商程序并签订了《生态环境损害赔偿协议》。协议中明确了草原的污染面积、深度并由该公司承担应急处置和修复治理、鉴定评估等费用共计40余万元。之后双方共同向法院申请对该协议进行司法确认。海北藏族自治州中级人民法院经审查，认为双方达成的磋商协议符合司法确认的法定要求，确认生态环境局与该公司签订的《生态环境损害赔偿协议》有效。

（二）案例引出的问题

1.磋商协议的性质辨析问题

生态环境损害赔偿磋商协议是指当生态环境损害事实发生后，行政机关作为赔偿权利人依法主动与赔偿义务人就生态环境修复工作的开展以及资金赔偿问题等进行协商并签订的协议书。然而，关于生态环境损害赔偿磋商协议的性质，目前在学术界尚未形成统一认识，主要存在“行政协议说”、“民事协议说”两种观点。理论的突破引领者实践的发展，因此在本案中有必要探讨双方签订的《生态环境损害赔偿磋商协议》的理论性质，方才有助于后续生态环境修复工作的推进。

2.磋商协议的司法确认管辖及审查方式问题

生态环境损害赔偿磋商协议司法确认是指法院根据协议双方申请，依法对协议进行审查，并赋予协议司法强制力。《中华人民共和国民事诉讼法》第205条明确规定了调解协议的司法确认的管辖法院，但适用条件是经调解组织调解的案件，且在民事诉讼法解释中也未明确司法确认案件由中院管辖的情形。《生态环境损害赔偿管理规定》（环法规〔2022〕31号）第24条①对磋商协议司法确认的管辖问题采取了也采取了任意性规定。本案中磋商协议的达成没有调解组织的介入，故管辖法院不能直接适用民事诉讼法的有关规定，也没有其他明确规定。那么本案是根据何种规则确认司法确认的级别管辖以及地域？此外，根据民事诉讼法解释的规定来看，调解协议司法审查主要围绕协议签订的自愿性、合法性进行形式审查。但磋商协议涉及到环境公共利益，民事司法确认的审查方式能否直接适用于磋商协议，这一问题也值得思考。

二、对问题的法理分析

（一）生态环境损害赔偿磋商协议性质的争议

1.行政协议说

主张生态环境损害赔偿磋商协议属于行政协议有三点理由。一是，将磋商协议认定为行政协议有助于提高司法审判活动的效率，及时地维护环境公共利益。磋商协议实质上是《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号）第1条②规定的行政协议，故可以按照此司法解释审理磋商协议的司法审查工作，有现实的规范指引更有利于解决争议，避免因司法活动拖沓致使生态环境受损加重。二是，磋商协议的达成符合行政协议三要素。从主体要素来看，磋商协议一方是行政机关，另一方是环境侵权人，是典型的“官管民”模型。从目的要素来看，磋商协议与行政协议的价值追求一致。行政协议的目的在于实现行政管理和公共服务，从公共信托角度出发，社会全体公众作为委托人和受益人将环境资源委托给国家进行管理，行政机关作为国家的代言人应当在环境遭受损害时履行好管理义务。磋商协议的目的在于停止对环境的侵害，修复受损的生态环境要素以及弥补依附在环境要素上的生态系统功能，体现了环境的整体性，从实践角度维护环境公共利益。从内容上来看，磋商协议具有行政法上的权利义务关系。三是，赔偿权利人在磋商过程中拥有较大的执法自由裁量权，其主要依据生态环境损害鉴定来与赔偿义务人协商。因此，生态环境损害赔偿磋商本质上就是柔性的行政执法活动，由此达成的磋商协议应归类为行政合同。[1]

2.民事协议说

支持“民事协议说”的主要理由是磋商过程中协议双方能够根据民法中的平等、自愿原则处分其私权利。这主要体现在两个方面：第一，磋商协议双方的法律地位平等，赔偿权利人在磋商过程中充当的不是“管理者”，并非命令赔偿义务人修复受损的生态环境，而更多的是以“协商者”的身份作为环境利益的代表为修复生态环境出谋划策。第二，磋商协议的目的是及时修复生态环境，填补环境公益，而不是惩戒赔偿义务人。所以在协议中约定的赔偿义务人的责任更偏向于民事责任中的停止侵害、恢复原状，对于无法复原的才需要赔偿。

笔者认为将生态环境损害赔偿磋商协议认定为民事协议还存在一点合理之处，即“自然”具有一定的主体性[2]，磋商协议中确定的生态修复责任可以视作是对自然环境本身的填补，这与民事责任具有的补偿性特点具有一致性。但是，如果将磋商协议纯粹认定为民事协议，在民事规范下，赔偿义务人可能会主张抗辩权，这无疑会弱化协议的强制力，不利于生态环境修复工作的推进。

（二）生态环境损害赔偿磋商协议司法确认的管辖法院及审查方式

1.管辖法院的探讨

环境污染具有扩散性，可能会牵涉到不同行政区，磋商协议的达成往往需要赔偿权利人与赔偿义务人投入大量时间与精力，并需要多个部门协同合作。因此，在设计磋商协议司法确认的管辖权规则时，应当充分考虑到实际工作需求。学者李军认为，可以参照民法侵权行为管辖，将生态环境的侵权行为发生地、损害结果发生地作为生态环境损害赔偿磋商案件的管辖法院，以便法院更好地配合受损生态环境的修复与治理。[3]从司法实践角度出发，将侵权行为地与损害结果发生地的人民法院确定为具有司法确认管辖权的法院，更便于法院结合实际受损的生态环境有效地对磋商协议进行实质性审查。置言之，此举便于法院在必要时开展实地考察，既利于司法确认工作的顺利推进，也为司法工作人员提供了便利，使他们能在特定情境下实地核查磋商协议中确定的损害情况。

2.司法审查方式和内容的分析

首先，法官对磋商协议进行审查的重点在于协议达成是否符合法定程序。审查过程中，法官应全面考量赔偿权利人是否依法主动启动了磋商程序、协议达成是否出于双方自愿，赔偿权利人与赔偿义务人之间权利义务关系是否存在争议，赔偿权利人在磋商过程中是否采用了威胁等不当手段。其次，根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第20条第二款之规定③，法官还需认真审查磋商协议的实质内容，审查生态环境损害鉴定报告的真实性，并依据该报告判断生态环境修复工作和赔偿金额事项的合理性，判断协议生效后的执行预期。这包含两个维度：一是协议中提出的修复方案是否既合法又具备实际可行性；二是所采取的修复措施是否会对其他主体的合法权益造成不利影响。最后，法官在审查磋商协议时，不仅要依据实体法和程序法的相关规定，还需结合生态环境损害制度改革的相关政策进行综合考量。

三、启示及完善建议

（一）明确生态环境损害赔偿磋商协议的性质

事物的性质是事物发展的前提。明确生态环境损害赔偿磋商协议的法律属性，于实践而言有助于进一步明确磋商主体之间的权利义务关系，利于生态修复工作的开展，于理论而言有助于生态环境损害赔偿磋商制度的完善。笔者认为，磋商协议不是民事调解协议，也不是一般的行政协议，而是兼具公法与私法双重法律属性的和解协议。首先，磋商协议不是民事调解协议。依据《中华人民共和国人民调解法》第28条之规定④，民事调解协议是在中立第三方人民调解委员会组织下协商达成的。而生态环境损害赔偿磋商程序全都由赔偿权利人主导，人民调解委员会并没有参与其中，且人民调解委员作为民间组织也不可能“凌驾”行政机关之上来主导磋商程序。其次，磋商协议不是一般的民事和解契约。民事和解契约解决的是私主体之间的民事权利义务纠纷。但是，磋商协议具有公法色彩，其目的在于赔偿义务人自愿、全面地承担生态损害赔偿责任，及时地修复环境公共利益，且磋商协议双方的法律地位不平等。最后，磋商协议具备公私双重属性。公法属性体现在赔偿权利人必须依照《生态环境损害赔偿管理规定》，积极与赔偿义务人磋商，磋商不成之后，应当及时提起生态环境损害赔偿诉讼。私法属性体现在赔偿权利人与赔偿义务人在确定生态环境修复方案、赔偿金额时，要以平等的法律地位进行协商。另外，磋商协议的标的即生态环境损害赔偿责任是具有“私法外形，公法本质”双重属性的责任。[4]

（二）完善生态环境损害赔偿磋商司法确认制度

1.确定磋商协议司法确认的管辖法院

在级别管辖上，笔者认为可以根据赔偿权利人的级别来确定级别法院。赔偿权利人为政府部门，如环保局，那么级别法院为基层人民法院；赔偿权利人为县级以上的一整级政府，那么级别法院为中级人民法院。理由有二：一是，综合考量环境公共利益维护与司法资源配置。对磋商协议进行司法确认不但涉及协议本身的合法性，更涉及生态利益的维护。对于重大的生态环境损害案件，由省、市一级人民政府作为赔偿权利人与赔偿义务人进行磋商，其中还可能涉及众多其他利益主体，案件比较复杂，因此，此类案件应当由中级人民法院管辖更能协调各方。同时也避免将全部的磋商协议司法确认案件下沉给基层人民法院，减轻其办案负担。二是，存在现有的法律依据作为参考。磋商协议虽然不是民事调解协议，但是仍然可以参考适用相应的法律规定。根据《民事诉讼法》第205条第1款第2项⑤以及第2款⑥之规定，确认调解协议案件既可以向基层人民法院提出，也可以向中级人民法院提出。所以，完全可以根据赔偿权利人的级别确定管辖法院的级别。

在地域管辖上，可以采取由赔偿义务人住所地人民法院管辖。这符合民事诉讼法中“原告就被告”的一般管辖原则。生态环境损害赔偿案件与一般的民事侵权案件具有一定相似性，由赔偿义务人住所地人民法院管辖可以减少此类案件的办案成本，也利于推进后续执行工作。另外，还可以加强环境资源审判专门化建设，将磋商协议司法确认案件交由专门的环境资源审判庭来审查。例如湖北省高院、五个中院以及十个基层法院设置了环境审判专门机构，形成了“1+5+10+N环资审判组织体系”。[5]

2.明确司法确认的审查方式和内容

司法确认的审查方式包括两种，一种是形式审查，另一种是实质审查。实质审查相较于形式审查更注重对实体内容进行全面审查。由于生态环境损害赔偿磋商协议涉及到环境公共利益，具有特殊性，故笔者认为应当选择实质与形式相结合的审查方式。至少包含如下几个方面：第一，法官在审查过程中应当紧紧围绕环境公共利益，考量协议签订的目的以及评估生态环境修复工作的可操作性。第二，就协议签订主体而言，要确保赔偿权利人具备法定资格，审查赔偿义务人是否具有相应的履行能力，审查其他利益相关主体与本案的相关性。第三，还应当对磋商协议达成的程序进行审查，尤其是磋商的启动、中止、终止时间和时限，对不符合磋商法定期限的应当不予确认协议的效力。第四，审查磋商协议是否基于自愿达成、所包含的权利义务必须合法合规。[6]并在赔偿义务人利益与公共利益之间反复权衡。另外，笔者还认为，对于磋商协议的司法确认应当由法院组成合议庭进行审查。原因在于根据《民事诉讼法》第42条之规定⑦，涉及社会公共利益的案件，不得由审判员一人独任。磋商协议涉及环境公共利益，理应由人民法院组成合议庭进行审查。

四、结语

本文通过对典型案例的梳理，提出了两点有关生态环境损害赔偿磋商的思考。其一是磋商协议的性质辨析，其二是磋商协议司法确认的管辖和审查方式问题，通过对上述问题的分析，笔者认为应当全面看待生态环境损害赔偿磋商协议“公私”兼备的属性。根据赔偿权利人的级别确定管辖级别，根据赔偿义务人住所地确定地域管辖。在司法审查过程中采用形式加实质的方式对协议进行审查。本文的思考较为浅显，未能全面认知到生态环境损害赔偿磋商法律制度存在的问题，如磋商与生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼的衔接问题还有很大的探讨空间，有待进一步研究。

注释

①第二十四条  赔偿权利人及其指定的部门或机构和赔偿义务人，可以就赔偿协议向有管辖权的人民法院申请司法确认。

②行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

③人民法院受理申请后，应当公告协议内容，公告期间不少于三十日。公告期满后，人民法院经审查认为协议的内容不违反法律法规强制性规定且不损害国家利益、社会公共利益的，裁定确认协议有效。裁定书应当写明案件的基本事实和协议内容，并向社会公开。

④第二十八条 经人民调解委员会调解达成调解协议的，可以制作调解协议书。当事人认为无需制作调解协议书的，可以采取口头协议方式，人民调解员应当记录协议内容。

⑤（二）调解组织自行开展调解的，向当事人住所地、标的物所在地、调解组织所在地的基层人民法院提出。

⑥调解协议所涉纠纷应当由中级人民法院管辖的，向相应的中级人民法院提出。

⑦第四十二条 人民法院审理下列民事案件，不得由审判员一人独任审理：（一）涉及国家利益、社会公共利益的案件。

参考文献

1陈俊宇，徐澜波.生态环境损害赔偿磋商协议之性质厘定与司法效果[J].当代法学，2022，36（06）：68-78.

2吕忠梅.“生态环境损害赔偿”的法律辨析[J].法学论坛，2017，32（03）：5-13.

3李军.生态环境损害赔偿的实践与探索[J].中华环境，2018（6）：43-45.

4吴英姿.论生态环境损害赔偿磋商协议的司法确认[J].清华法学，2023，17（05）：111-127.

5蒲星辰，任洪涛.我国生态环境损害赔偿协议司法确认制度的问题检视与完善[J].环境与发展，2023，35（06）：1-8+44.

6杜春蝶.生态环境损害赔偿协议法律机制探讨——以磋商的行政法律性质为切入点[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2022，19（03）：82-86.