公共管理视角下我国城市更新模式研究

引言：随着我国城镇化的持续推进，城市更新已成为促进城市高质量发展的关键路径。它不仅与城市空间形态的优化息息相关，更是城市治理体系及治理能力迈向现代化的突出表现。从公共管理的角度对城市更新模式展开研究，对健全城市治理、提高城市品质而言意义重大。目前，我国的城市更新实践呈现出多元发展的特点，各地也探索出了带有自身特色的更新模式。然而，在城市更新过程中也面临着诸多挑战，如利益协调机制不健全、资金保障不足、可持续发展理念贯彻不深入等问题。这些问题亟需从公共管理理论和实践层面进行深入探讨。

一、城市更新的概念与发展

城市更新是指对城市建成区内功能衰退、环境恶化、设施老化的区域进行综合整治、功能提升和空间重构的过程。从历史维度看，我国城市更新经历了从简单改造到综合整治，再到有机更新的演进过程。早期的城市更新主要关注物质环境的改善，而现代城市更新则更加注重经济、社会、文化等多维度的协调发展。从公共管理角度看，城市更新本质上是城市治理的重要内容，涉及政府、市场、社会等多方主体的互动与协作。随着治理理念的持续深化，城市更新正逐步从政府单一主导的模式，向多元主体协同参与的治理模式转变。这一转变体现了现代公共管理强调的参与性、协同性和回应性特征。城市更新的理论支撑主要有城市治理理论、新公共服务理论以及协同治理理论等。这些理论不仅为剖析城市更新模式提供了关键的分析框架，也为优化城市更新实践提供了理论层面的指引。

二、优化我国城市更新模式的具体策略

2.1 构建多元主体协同治理机制

构建多元主体协同治理机制是优化我国城市更新模式的核心策略。这一机制需要从组织架构、运行规则和保障措施三个维度进行系统设计。

在组织架构方面，应当建立"政府-市场-社会"三位一体的协同治理框架。政府层面需要成立跨部门的城市更新协调机构，整合规划、住建、财政等部门的职能，避免政出多门。建议在市级层面设立城市更新委员会，由分管副市长牵头，相关部门负责人和专家组成，负责制定更新政策、审批重大项目。市场层面要培育专业化的城市更新运营商，鼓励房地产开发企业、建筑企业、规划设计机构等市场主体组建联合体参与更新。社会层面则需要建立健全社区议事会、业主委员会等基层自治组织，畅通居民参与渠道。在运行规则上，重点要建立科学的决策程序和利益分配机制。决策程序应当包括需求征集、方案公示、意见反馈、方案调整等环节，确保各利益相关方的知情权和参与权。可以借鉴深圳"城市更新单元"制度，划定更新范围后，由实施主体组织编制更新方案，经政府审查后公示征求意见，最终由更新委员会审批。利益分配机制要兼顾公平与效率，明确土地增值收益的分配比例，保障原业主、实施主体和政府的合理权益。保障措施方面，需要完善配套制度和监督机制。制度保障包括制定城市更新条例、实施细则等规范性文件，明确各主体的权利义务。监督机制应当包括政府监管、社会监督和专业评估三个层面。政府监管要强化规划管控和过程监督；社会监督要发挥媒体、公众和第三方机构的作用；专业评估要建立更新项目后评价制度，定期开展绩效评估。此外，还要加强能力建设，通过培训提升基层干部、社区工作者和居民代表的参与能力。

2.2 创新投融资机制

创新投融资机制是破解城市更新资金瓶颈的关键举措。这一创新需要从资金来源、运作模式和风险防控三个方面进行突破。

在资金获取上，需搭建多元的筹措途径。政府资金层面，可整合财政专项经费、土地出让收益、城市基础设施配套费等，设立城市更新专项基金。提议将 5%-10% 的土地出让收入划入该基金，着重扶持公益性更新项目。市场资金方面，则要开发新型金融产品，例如发行城市更新专项债券、成立城市更新产业基金。社会资金方面，探索居民自筹、企业捐助、公益众筹等模式，鼓励社会力量参与微更新项目。北京"责任规划师"制度带动了社会资本参与胡同微更新，成效显著。在运作模式方面，应结合各地实际情况采用多样化的投融资方式。对于有稳定收益预期的项目，可运用 PPP 模式，由政府授予特许经营权，社会资本负责投资建设与运营管理。风险防控上，需构建覆盖全过程的风险管理体系。前期要做好项目可行性分析，对收益和风险进行科学评估；中期应建立资金监管机制，保证资金专款专用；后期则要完善退出机制，维护投资者的合法权益。特别要防范过度商业化风险，通过规划管控确保更新项目的社会效益。建议建立城市更新项目库，实行分级分类管理，对不同类型的项目采取差异化的支持政策。同时，要完善风险分担机制，政府承担政策风险，市场主体承担经营风险，形成合理的风险分配格局。此外，还要加强政策协同，将城市更新与土地、财税、金融等政策有机结合。例如，允许更新项目享受税收优惠，对保护历史建筑的给予容积率奖励，通过政策性银行提供低息贷款等。

2.3 强化规划引领和标准约束

强化规划引领和标准约束是确保城市更新科学有序推进的关键保障。首先应当建立"总体规划-专项规划-详细规划"的多层次规划体系，实现全域全要素管控。在总体规划层面，要将城市更新纳入国土空间规划，明确更新目标、原则和总体布局，划定重点更新区域和更新时序。在详细规划层面，要制定地块更新方案，明确用地性质、开发强度、配套设施等控制指标。其次要健全标准规范体系，制定城市更新技术标准和工作规程。重点完善建筑改造、基础设施、环境景观等方面的技术标准，如制定《既有建筑改造技术规范》《历史建筑修缮导则》等。同时要建立更新项目评估标准，从社会效益、经济效益、环境效益三个维度设置评价指标体系。此外，还要强化规划实施监督，建立"规划-建设-管理"全链条管控机制。运用卫星遥感、无人机航拍等技术手段开展规划监测，对违反规划的行为及时纠正。通过规划引领和标准约束，确保城市更新既满足当前发展需求，又为未来发展留有余地，真正实现可持续发展。

2.4 完善法律法规体系

健全法律法规体系，是规范城市更新行为、保障各方权益的制度根基。当前迫切需要构建“法律—行政法规—地方性法规—规范性文件”四位一体的法规框架。在国家层面，应加快出台《城市更新法》，明确城市更新的基本原则、管理机制、实施流程及权益保障等基础性制度。可以借鉴日本《都市再生特别措施法》、英国《城乡规划法》等立法经验，将实践证明行之有效的政策措施上升为法律规范。在行政法规层面，国务院应出台《城市更新条例》，细化土地管理、规划建设、资金保障、监督管理等方面的具体规定。在地方层面，各省市要结合本地实际制定城市更新地方性法规。目前已有深圳、上海、广州等 20 多个城市出台了城市更新条例或办法，这些地方立法为国家层面立法积累了宝贵经验。例如，《深圳经济特区城市更新条例》创新设立了"个别征收+多数决"制度，有效破解了更新项目"钉子户"难题。在规范性文件层面，各部门要制定配套实施细则，如更新项目审批办法、资金管理办法、补偿安置标准等。同时要注重法规之间的协调衔接，确保城市更新法规与《城乡规划法》《土地管理法》《物权法》等现行法律法规保持统一。

结束语：城市更新作为推动城市转型发展的重要引擎，其模式创新与制度完善对于实现城市治理现代化具有重要意义。本研究从公共管理视角出发，系统构建了我国城市更新模式的优化框架，为破解当前更新实践中的治理困境提供了可行路径。未来，随着数字技术的深度应用和治理理念的持续创新，我国城市更新必将迈向更加精细化、智慧化和人本化的发展新阶段。建议后续研究重点关注更新绩效评估体系构建、多元主体协同机制深化、更新政策工具创新等方向，为打造具有中国特色的城市更新范式提供持续的理论支撑和实践指导。通过理论创新与实践探索的良性互动，我国城市更新工作必将为新型城镇化建设和城市高质量发展注入新的动力。

参考文献：

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