产业转移中的政策竞争困境与收益共享机制研究

一、引言

改革开放以来，中国经济发展呈现出明显的梯度特征，东部沿海地区凭借区位优势和政策倾斜率先实现了快速发展，而中西部地区相对落后。在东部地区要素成本不断上升、环境约束增强和产业结构升级要求增加的背景下，产业向中西部地区的梯度转移成为新时代区域协调发展的必由之路。然而，在产业转移过程中，地方政府间的政策竞争也日益激烈，各地为了吸引更多投资项目纷纷出台各种优惠政策，酝酿了以税收减免、土地优惠、财政补贴、环保标准放松为主要特征的政策竞争格局。在一定程度上，这种竞争推动了要素流动和资源配置的优化，但也带来了潜在的副作用：国家整体税收流失、资源配置扭曲、区域发展失衡等风险。在2024 年 7 月18 日的中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议上通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中明确要求：“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”1。同年 8 月 9 日，新华社刊文《学习<决定>每日问答》中对此进行了全面解读，其中明确指出：“一些地方片面追求本地局部利益，为争夺投资、项目，违规实施税费、用地等各类优惠，人为制造政策洼地，使招商引资陷入盲目无序竞争，干扰了要素合理流动，降低了资源要素整体配置效率，阻碍了经济循环畅通，定程度上导致产业低水平重复建设和产能过剩，制约了全国统一大市场优势的有效发挥”2。可见在产业转移过程中的各地方政府的激烈政策竞争所引发的问题已受到中央高度重视，对其的解决也已提上日程。

据此而言，该如何走出地方政府政策竞争的囚徒困境，设计一套既能激发地方积极性，同时又能保障国家整体利益的协调的制度安排，是如何解决推动新时代区域协调发展课题中的重要问题之一。

二、地方政府政策竞争的博弈逻辑

各地产业集聚政策竞争不断激化，尤其是产业转移的产业发展政策中出现十分严重的政策竞争。如：税收方面，不仅有最普遍的企业所得税减免、增值税返还等政策，还出现许多地区承诺“三免五减半”等，甚至更多年数的税收减免现象；土地价格方面，大多数地区都在不断降低工业企业用地价格，特别是有一些地区有“零地价”的土地出让；补贴方面的政策更频繁出现，在这个方面全国大部分地区都出现了扶持产业发展专项资金——针对入驻的各个产业设立产业基金，直接对入驻企业进行政策性资金补贴。更值得注意的是，地区间的产业发展环保标准竞争亦出现了部分松动的局面。这些政策竞争的激烈程度在不同区域表现会不尽相同。在东中西部地区的产业转移中，较多为中、西部地区因发展需求更加迫切而表现出更强的政策竞争冲动；同一发展程度的地区之间更多的则是产业发展政策的差异化竞争。

这种区域间的政策竞争，在某一方面确实可以从局部上提高该区域对产业的吸引力，但另一方面也可能从总体上有负面作用，比如国家总体财政税收的流失、资源错配、地区发展进一步扭曲、区域发展更加不平衡、对环境的压力增大等等。此外，这种竞争模式有可能会出现所谓的博弈理论中的“逐底竞争”的现象。每一个地区在竞争的过程中，不断将竞争的底限往下拉，最终形成的可能是总体上的最大福利损失。这种现象从经济学上讲，是地方政府受制于发展压力和政绩考核压力下，追求地方利益最大化所导致的自利的策略性选择，但是当各地区都做出这种局部最优策略时，个体利益最优化行为却可能导致集体利益非最大化的结局，经济学上将这一现象称之为“合成的谬误”。

借用博弈论中常用的囚徒困境模型可以更好地理解这一问题。在最简单的两个地区竞争情景中，假设地区A 和B 同时面临是否对某一个投资项目给予地方优惠政策的决策。两个地区的策略选择只有两种，分别是合作（仅给予相比另一地区相当的规范优惠政策）；不合作（给予相比另一地区过度的超出正常水平的优惠政策）。可以列示出如下的支付博弈矩阵。

表中，第1 列表示A 地两个策略，第 1 行表示 B 地两个策略，括号中第一个数字表示A地获得的收益，第二个数字表示 B 地获得的收益。分析上面的支付收益矩阵可知，如果仅从地区自身局部来讲，“不合作”才是两地的一个占优策略，因为政策更加具有吸引力，企业更容易被吸引过去。因此，仅仅考虑局部的利益，双方都不合作是该博弈的唯一一个纳什均衡点。这表明两个地方都会选择“过度优惠政策”，结果是两个地方的最后收益都是0.5 个单位，而双方合作时是 3 个单位的收益。这是典型的囚徒困境特征：个体利益最大化行为导致整体利益非优化的结局。若再看整个社会收益的话，在两地同时合作的情况下社会总收益是 6 个单位，但两个地方在纳什均衡下的最终社会总收益仅仅 1 个单位，社会总损失达到了 5 个单位。

当然，现实中比上述简单的两地区对称博弈情况可能还会更复杂一些，需要考虑的因素会更多，如：（1）要考虑各地方政府的积极性和意愿强烈度差异。通常情况下产业转移的承接地的中西部地区政府则更有强烈的发展热情，期望通过承接产业转移来促进本地经济的发展，因此更倾向于采用更积极的招商引资政策，即不合作策略。而产业的转出地政府则有着更为复杂的衡量，既要考虑纾缓某些产业转出本地而能够获得的如环境改善等红利，但又要防止因为产业转出后税收收入的减少和地方就业岗位的流失等损失，因此也未必总能选择合作策略。（2）信息不对称的影响。各地方政府对其他地区的政策细节往往了解不够充分，这种信息不完全性进一步加剧了合作策略的不确定性，使得各地区更倾向于采用保守的不合作策略 0 （3）多主体博弈的复杂性。现实中的产业转移通常涉及多个潜在的承接地，形成多地博弈的局面，在多人囚徒困境中，合作的难度会进一步增加。因此，虽然现实中在地区间政策博弈中所需要考虑更多的因素，但总的看，基本的囚徒困境的纳什均衡不但不会被消解，还可能会被进一步强化。

地方政府政策竞争的囚徒困境导致的整体效率福利的损失主要体现在：（1）直接的财政损失。各地区为了竞争而提供的税收减免、财政补贴等优惠政策，直接减少了政府的财政收入。（2）资源配置的扭曲，一些本不具备比较优势的地区可能因为政策优惠而吸引到一定投资，但由于其他条件并不具备而造成企业和当地政府双输的结局。（3）创新激励的削弱，当地方政府将主要精力用于政策竞争时，对于改善营商环境、提升公共服务质量等更为根本的竞争力提升措施的投入就会相对不足，从而留不住保不住企业造成巨大浪费。（4）环境和社会成本的增加，竞争性的环保标准放松等竞争策略可能导致当地环境质量的下降。等。

三、跨区域产业转移收益共享机制

化解地方政府政策竞争的囚徒困境的难点在于如何改革参与者的激励结构，使合作成为各自自身利益最大化的均衡选择。哈维茨（Hurwicz）等发展起来的机制设计理论指出，一个良好的机制须符合激励兼容约束，即参与者在追求自身利益最大化的前提下，其行为能够使系统整体利益优化目标自动实现3。

收益共享机制强调将产业转移所产生的收益分配到相关地区，把产业转移所具有的外部性内部化。产业转移一般都具有明显的外部性，一方面，对于承接地而言，产业转移可能带来更多的就业机会、增加税收收入、技术溢出效应等正外部性；另一方面，对于转出地而言，由于转出了较为成熟的产业部门和产业企业，产业转移会造成一定经济损失，但同时也可能带来诸如某些产业结构得以优化、环境压力减轻的外部性收益。通过产业转移外部性的内部化，将外部性的部分归为相关政府的收益函数的一部分。获得产业转移收益的承接地政府需要与转出地政府分享这些外部性收益，与转出地政府共享。转出地政府通过这样的收益共享机制，在失去直接经济利益的同时能够获得一定的补偿性收益。

这种跨区域产业转移收益共享机制至少可以包含两种主要方式：税收分成机制和发展权补偿机制。

(1)税收分成制度。税收分成制度是利益分享的最主要形式，其实质是把转移企业所在承接地的新增税收，按照事先约定的比例由承接地和转出地分成。当一个企业由地区 A 转移到地区B 时，该企业在地区 B 所产生的诸如增值税、企业所得税等主要税收的地方留成部分按照一定比例和分成年限返还给地区 A。该机制的理论优势在于可以改变地方政府的收益预期从而影响其政策竞争行为。对于转出地，尽管因企业的转出会产生损失，但还会获得一定税收收入弥补，从而降低其阻挠产业转移的冲动；对于承接地而言，虽然获得了企业投资，但同时也产生了一定的成本，从而降低其过度竞争的冲动。税收分成机制的难点在于分成比例的有效性和科学性，理论上最优的分成比例是使得各方的边际收益等于边际成本。在实践中，可以根据不同因素对转出地的分成比例进行差别化设定。例如对于国家鼓励转移的产业，可以考虑设置较高的转出地分成比例，充分补偿其转移所带来的损失，降低其阻挠产业迁出的动机；对于技术含量较高的 ，可考虑设置转出地分成比例递减的方式，即随着时间的推移转出地的分成比例不断下降，承接地分成比例不断上升，以促进承接地对产业技术升级的投入。此外，分成机制还要算清分配的基数，可以把企业在承接地的相关增量税收作为基数，以此既可以保证转出地被公平补偿，又可以避免为承接地带来不合理负担。当然这一切还需要有监督和审计机制进行保障。

（2）发展权补偿机制。发展权补偿是一种针对国家明确鼓励转出产业或者特定转出地所进行的直接财政补偿，可采取一次性或者分期的补偿方式。发展权补偿的目标是遵循公平原则，使地区间在发展权利方面具有公平性，即每个地区都具有发展权利，当国家为更大的整体利益最大化原因，要求和引导部分地区放弃某些发展权利时，必须对其政策影响予以补偿。补偿标准需综合考虑转出地区的机会损失、承接地的收益、整体利益的上升程度、国家政策导向等多个方面的因素，综合构建一个补偿标准的评判系统，包括诸如产业规模、就业人数、税收贡献、环境影响等多个维度的考量。

考虑到不同产业、不同地区、不同转移产业类型的差异性，收益共享机制应该采用提供多种可选择方案组合的方式。对于重大战略性项目，可以采用税收分成与发展权补偿相结合的综合机制；对于一般性的产业转移项目，可以主要采用税收分成机制；对于环境敏感型产业的转移，可以在基本机制基础上再考虑增加环境补偿条款。此外，收益共享机制在实际实施过程中也可能面临着一些潜在风险。比如：（1）效率风险。由于共享机制的复杂性，可能会增加交易成本，影响产业转移的效率。为了降低效率风险，可以考虑降低共享机制适用的门槛条件，建立标准化的操作流程，利用信息技术手段实现自动化处理。（2）市场信息扭曲风险。由于政府干预，可能会掩盖市场信号，导致资源配置的扭曲。因此应将收益共享机制定位为底线约束和补充工具，在机制设计中充分考虑市场因素，建立定期评估机制，对市场机制不能充分发挥作用时的补充才可启动和发挥共享机制的作用等。

四、保障制度

共享机制的顺利运作，显然仅仅依靠具有竞争关系的各地方政府自觉配合还是远远不够的，因此需要一系列配套保障制度才行。具体来说，至少应包含以下方面，才有维持共享机制正常运作的可能性。

（1）中央政府的核心保障。首先中央政府需要设计收益共享机制的基本原则、核心要素和操作规范，扮演好核心的规则制定者的角色。在执行层面，在跨区域产业转移收益共享机制中，中央政府应扮演至关重要的统筹协调核心角色。作为共享机制规则的核心制定者，中央政府应首先需要确立防止恶性竞争的底线，明确划分政策竞争中"不可为"的边界。既要防止过度竞争，又要保留合理的政策空间。作为监督与仲裁者，中央政府还需要强化在跨区域协调方面的职能，建立专门的争议处理机制，建立相应的信息系统和数据平台，建立完善协调体系。

（2）法律制度的重要保障。收益共享机制的长期有效运行当然还需要坚实的法律基础，在立法层面，需要考虑在相关法律法规中纳入规范地方政府产业竞争行为、鼓励区域合作与收益共享的原则性条款。在执法层面，需要明确执法主体，建立统一的执法程序和标准，采用多样化的执法手段。在司法层面，需要明确收益共享协议的法律效力，加强对行政机关执法行为的司法监督，完善相关的制度建设。

五、结论和对策

产业转出地和承接地在产业转移过程中的过度的政策竞争符合囚徒困境的基本理论框架，理论上会产生总体效率的损失。而区域产业转移收益分享机制是化解这一困境的一种破除方式，能够实现激励相容、收益分享的一体化协调制度。在具体实施上，可以通过优先试点探索的方式，对产业转出地和承接地进行收益分享机制的探索，再针对探索的结果逐步建立健全一系列的制度。在具体操作上：建立国家或地区规模的产业转移信息服务和监测平台；针对现有相关协调机构加强协调职能，明确划分如由国家发改委等部门来统筹的跨部门、跨地区的产业政策协调权责；循序渐进，逐步建立健全相关的制度，并以法律法规的形式对其进行规定，将约束和限制恶性竞争、分享地区间收益的公平的价值理念进行逐一试点考察和修正。将这一系列政策措施真正落到实处，有利于不断完善和建立一套良好的区域间产业转移协调机制，推动地方政府摆脱政策竞争的囚徒困境，实现区域产业转移效率的提高和区域经济协调发展的有机统一，进而更好推动高质量经济发展的稳步前进，构建发展更加公平、可持续发展的国内统一大市场发展格局。