贯彻实施《能源法》，提升能源安全区域协调保障能力

2024 年 4 月，习近平总书记在重庆召开新时代推动西部大开发座谈会。会上强调，要进一步形成大保护大开放高质量发展新格局。西部地区是我国重要的能源保障基地，针对能源问题，习总书记指出：“要坚持统筹发展和安全，提升能源资源等重点领域安全保障能力”，“加强管网互联互通，提升‘西电东送’能力。”2014 年 6 月，习近平总书记提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略，为我国统筹能源高质量发展和高水平安全提供了根本遵循。2024 年是能源安全新战略提出十周年，值此之际，西部大开发座谈会上提到能源安全保障问题，体现了顶层设计对于能源安全区域协调保障能力的高瞻远瞩和深谋远虑。2024 年 11 月 8 日，《能源法》经过近二十年起草历程终于成功颁布。依法治国背景下，应加强《能源法》贯彻实施，将能源安全区域协调保障能力纳入法治轨道。

一、能源区域协调发展体现了中国特色社会主义的制度优势

党的十八大以来，中共中央、国务院出台系列文件、措施，确立我国区域协调发展的总体方针和路径。2018 年 11 月底，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》。党的二十大之后，合并成立中央区域协调发展领导小组，主要职能是研究重大战略的有关重大部署、重大规划、重要政策、重点项目以及年度工作安排。到目前，我国已经形成了京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长江三角洲区域一体化、黄河流域生态保护和高质量发展等区域发展战略，支持西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展等区域发展政策，基本实现优势互补、高质量发展的区域经济布局，引领我国区域协调发展取得历史性成就。

我国能源领域在区域发展不平衡性上的表现尤为突出，由此带来了系列能源安全保障难题：受资源禀赋和经济发展不平衡影响，能源生产和消费呈逆向分布：中东部是主要能源消费区域但是能源生产能力有限，能源消费量占全国比重超过 70% ，生产量占比不足 30% ，而西部地区富含能源资源但是能源消费需求不强。长期以来，我国坚持推行“西电东送、北煤南运、西气东输”的能源区域协调发展格局，为解决能源区域发展不平衡提供了有效路径，对全国能源安全保障提供了有力支撑，充分展现了我国特色社会主义的制度优势。

二、提升能源安全区域协调保障能力需要加强《能源法》的贯彻实施

《法治中国建设规划（2020—2025 年）》提出加强区域协调发展法律制度建设，加强京津冀协同发展等国家重大发展战略的法治保障。国家先后出台的《长江保护法》和《海南自由贸易港法》规定了相应领域的区域协调发展问题，成为区域协调发展的立法典范。地方立法也相继取得突破，如上海、江苏、浙江两省一市人大常委会分别表决通过《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》，是长三角协同立法迈出的里程碑式的一步，也是立法法修改以来全国第一个综合性、创制性的跨区域协同立法项目。进入新阶段，能源发展面临一系列新问题对能源领域深入实施区域协调发展战略提出了更高的法治要求。

——能源区域协调发展需要确立上位法依据。2018 年，《宪法》迎来修改，将“贯彻新发展理念”写入序言第七自然段。新发展理念包括创新、协调、绿色、开放、共享五个方面，而区域协调发展正是“协调”发展理念的内容之一。自此，区域协调发展有了正式的宪法根据，同时，作为根本法的宪法之下还需要有各个相关领域的法律跟进。近年来，很多立法都纷纷对区域协调发展进行回应。如《大气污染防治法》修改时，设专章规定重点区域大气污染联合防治问题。

——能源区域协调发展需要纳入法治化轨道。我国能源区域协调发展长期以来一直是依靠宏观政策和行政指令，新时期下能源安全面临的新挑战迫切需要更为权威、稳定、精细的法治保障：第一，能源产供储销问题。近些年来，受各种因素影响，我国各地陆续出现过拉闸限电、气荒等能源紧缺现象。相关政府部门采取煤炭保供等行政方式予以应对，如协调煤炭大省组织相关企业进行市场供应，虽然短期内解决了难题，但是却对市场运行造成了影响，担任保供任务的企业陷入经济效益和政治任务的两难境地。第二，西电东送、西气东输，这些都离不开远距离输送管网建设。长距离输送管网途中经历多个省市地区，其中遇到的天然气长输管道“开口权”、管网设施公平开放问题，“西电东送”工程出现的违规招标问题等，无不反映出长距离能源输送工程中存在的乱象。第三，能源储备基地问题。西部地区是我国重要的能源资源储备基地，早期的储备工作具有探索试行性质，但随着储备规模的扩大、种类的拓展，亟需立法来确定储备的主体、模式、机制等重要内容。第三，生态补偿问题。在能源区域协调发展过程中，能源输出区域将能源输送给了其他地区，但是能源资源开发利用带来的环境污染、生态破坏却给当地带来巨大的损失。第四，城乡能源普遍服务问题。能源输出区域大多属于经济落后地区，城乡建设水平滞后，能源基础设施缺乏配套，这与这些地区为国家能源安全做出的贡献形成鲜明对比。此外，还有能源输出地区新能源消纳、区域电力市场交易等问题，也都需要通过高层次的立法予以解决。

——能源安全区域协调发展需要《能源法》和其他相关法律法规及政策形成合力。作为能源领域综合性和基础性的法律，《能源法》对于能源安全区域协调发展的规定是原则性、框架性和方向性的，需要和其他能源单行法、相关法配合形成法律体系。如《煤炭法》《电力法》《可再生能源法》《石油天然气管道保护法》《生态补偿条例》等，包括国务院最新出台的《公平竞争审查条例》，为能源区域协调中规范地方政府的相关政策措施以打破地方阻碍提供了法律保障。此外，需要特别指出，除了上述法律法规之外，在实际工作中发挥重要作用的是大量的规范性文件、政策。相关部门应当加强与能源安全区域协调发展相关政策、文件的编纂、清理工作，提高法治治理水平。

三、《能源法》中能源安全区域协调保障规定的法理阐释

《能源法》是能源领域的综合性、基础性法律，是能源区域协调发展的重要、必要的上位法依据，但由于法条比较隐晦，体现不够明确，可以对这些法条进行整合、延展、说明——

总则中明确能源安全的立法目的和能源工作原则。《能源法》第一条规定了立法目的，指明保障国家能源安全是最为核心的立法目的。第三条规定了能源工作应当贯彻总体国家安全观，实施能源安全新战略，可以作为能源区域协调的法律依据。《国家安全法》第二十一条将资源能源的保障能力列为维护国家安全的任务之一，规定“国家合理利用和保护资源能源，有效管控战略资源能源的开发，加强战略资源能源储备，完善资源能源运输战略通道建设和安全保护措施，加强国际资源能源合作，全面提升应急保障能力，保障经济社会发展所需的资源能源持续、可靠和有效供给”。资源能源安全被列入总体国家安全观，成为国家安全的重要组成部分，能源区域协调保障能源安全自然应当成为应有之义。

发挥能源规划的引领作用。规划是我国宏观调控的重要手段，也是能源区域协调发展非常重要的制度支撑。但是我国的能源规划一直缺乏高层次的立法支持，体系性和权威性一直都大打折扣。《能源法》设专章规定了能源规划，对能源规划的类型、体系、制定主体、制定程序、编制原则和要求等做了详细规定。草案将区域能源规划纳入能源规划体系，规定了国务院能源主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府根据区域经济社会发展需要和能源资源禀赋情况、能源生产消费特点、生态环境保护要求等，可以编制跨省、自治区、直辖市的区域能源规划。

加强能源基础设施建设、保护和运营监管。能源区域协调发展离不开能源基础设施建设，尤其是长距离输送管网。《能源法》第三十七条明确授权，国务院能源主管部门会同国务院有关部门协调跨省、自治区、直辖市的石油、天然气和电力输送管网等能源基础设施建设；省、自治区、直辖市人民政府应当按照能源规划预留能源基础设施建设用地（用海），并纳入国土空间规划。法律要求县级以上人民政府及其有关部门应当强化统筹调度组织，保障能源运输畅通。法律也对企业提出了义务性要求，即石油、天然气、电力等能源输送管网设施运营企业应当提高能源输送管网的运行安全水平，保障能源输送管网系统运行安全。

完善能源产供储销体系建设。《能源法》设专章对能源储备问题进行了规定。根据法律，国家按照政府主导、社会共建、多元互补的原则，建立健全高效协同的能源储备体系，科学合理确定能源储备的种类、规模和方式，发挥能源储备的战略保障、宏观调控和应对急需等功能。能源区域协调保障中的一个重要做法是在能源资源充足的地区建立储备基地，法律中有关能源储备的规定将发挥法律保障作用。《能源法》特别规定了国家完善能源产供储销体系，提升能源供给能力，保障能源安全、稳定、可靠、有效供给。针对通过市场化方式加强合作、协同发展的要求，国家鼓励能源领域上下游企业通过订立长期协议等方式提升能源市场风险应对能力。能源运输方面，法律规定县级以上人民政府及其有关部门应当强化统筹调度组织，保障能源运输畅通。

统筹城乡能源公共服务体系建设。能源区域协调发展的一个重要目的就是让能源资源在不同区域之间实现互补，能源资源输出地和输入地能够各自受益。能源资源输出地大多都属于经济落后地区，应当受到更多关注，以体现社会主义经济社会发展的公平原则。《能源法》对农村、边疆地区等特殊地区进行了特别规定：国家按照城乡融合、因地制宜、多能互补、综合利用、提升服务的原则，鼓励和扶持农村的能源发展，重点支持革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区农村的能源发展，提高农村的能源供应能力和服务水平。具体措施方面，法律规定县级以上地方人民政府应当统筹城乡能源基础设施和公共服务体系建设，推动城乡能源基础设施互联互通。

《能源法》的上述内容从不同方面对能源区域协调问题进行了反映，但是还缺乏更为直接的规定。2020 年通过的《长江保护法》对于区域协调机制进行了充分规定，比如明确国家建立长江流域协调机制，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项等。鉴于能源区域协调在我国能源治理中的重要作用，本文建议《能源法》在未来修订时可参考《长江保护法》，在第一章总则中增加专门条款，对能源区域协调问题进行原则性规定。有了原则性条款，就可以起到统领作用，使分散在各章节中相关条款内容实现制度集群效应，从而实现《能源法》在能源区域协调法治保障方面的立法功能。同时，还应尽快通过配套制定法律法规及政策文件、加强宣贯力度等方式发挥《能源法》的制度功能，真正实现能源区域协调治理的法治化。

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作者简介：陈兴华，女，1978 年 12 月生，河南省新乡市获嘉县人，汉，文法学院副教授，博士，研究方向为能源法、经济法，。