乡村振兴背景下农村土地的规划利用与农田保护策略

引言

乡村振兴战略作为新时代 "三农" 工作的总抓手，对农村土地资源的科学规划与农田可持续保护提出了更高要求。当前，我国农村土地利用面临双重矛盾：一方面，城镇化进程中耕地流失、宅基地闲置与产业用地低效并存，尽管 "多规合一" 改革与高标准农田建设持续推进，但规划协同不足、保护激励缺失、管理技术落后等短板仍显著制约土地要素效能释放。

一、乡村振兴背景下农村土地规划利用与农田保护现状分析

1.1 农村土地规划利用现状

在乡村振兴战略推动下，农村土地规划利用正逐步向科学化、集约化转型。土地利用结构上，农业生产用地仍占据主导地位，但随着农村产业融合发展，农村工业用地、商业服务业用地占比呈上升趋势。土地流转政策持续推进，全国农村承包地流转面积稳步增长，通过规模化、集约化经营提升了土地利用效率。在产业用地规划方面，各地积极布局特色农业、农产品加工业等用地，建设农业产业园、田园综合体等，推动农村一二三产业融合发展，但部分地区存在规划滞后、用地分散等问题，影响产业集聚效应。

1.2 农田保护现状

耕地占补平衡、以空间换保障的耕地保护制度和田块平整统一的高标准基本农田保护机制等在助推乡村振兴中做出了应有的贡献；耕地保有量在耕地保护、占补平衡等一系列政策措施推动下，在局部地区发生轻微的侵蚀损耗，但基本没有发生耕地绝对数量的减少，从全局视角分析处于稳态；田间基础设施、尤其是灌溉排水、田间路、渠等通过耕地保护制度、高标准农田建设工程等得到了较好提升，同时水利部门相继采取了改善工程设施等措施，遏制了耕地出现干旱、水渍等灾害，提升了耕地生产能力；在高标准农田建设和农田整治等一系列措施下，通过施用有机肥等方式，特别是结合农业结构调整，耕地土壤的退化在局部得到了缓解。

二、农村土地规划利用与农田保护面临的问题

2.1 规划层面问题

土地空间规划不精准、前瞻性强。农村土地空间规划未考虑农村电子商务、乡村旅游等新兴业态发展的现实需求，部分地区农村土地空间规划依然沿用过去单一发展农业的格局，对于新增新型业态的土地空间规划，预判不足，落地后往往会出现土地利用指标不足、空间布局凌乱等现象。“多规合一”难以开展。一方面自然资源、农业农村、住房和城乡建设等行业规划指标目标和规划技术标准不统一，如村庄规划中的建设用地规模和永久基本农田保护“碰红线”，无法执行落地。另一方面缺少农村土地空间规划实施监测评价机制，有些村的乡村旅游项目等违规建设了休闲农业设施、违法违规超占农村宅基地等行为却没有得到有效的遏制，影响规划落实和执行。

2.2 农田保护问题

耕地“数量难保、质量难升、生态难优”。耕地“非农化”“非粮化”仍然难以根治，各地为获取短期经济利益，擅自将耕地转为建设用地，或占用永久基本农田种植苗木、挖塘养鱼。高标准农田建设“重建设、轻管护”，部分区域高标准农田水利设施失修，出现管道老化、沟渠淤塞等问题，不能起到灌溉排涝作用。耕地质量提升缓慢，长期高强度种植及化肥农药的广泛使用，使土壤板结严重、土壤酸化问题加剧，而土壤培肥工作资金规模大、周期长，基层推进动力不足。

2.3 制度和管理性问题。

农村土地制度与管理体制机制仍有短板。农村土地产权制度不完善，农村集体土地所有权、承包经营权、经营权“三权”界定不够明确，在农村土地流转、征用过程中容易产生权属争议；农田保护缺乏激励手段，农民保护耕地的回报与代价不对等，缺乏参与性；地方政府为顺应经济发展考核的政绩压力，放松耕地约束具有内生冲动。管理部门联动配合不够，自然资源部门、农业农村部门、生态环境部门等管理部门在农村农田保护工作中存在重叠职责现象、联动工作不顺畅，比如耕地质量监测数据不互联互认，存在重复检测及监管“真空”地带。

三、乡村振兴背景下农村土地规划利用与农田保护策略

3.1 优化农村土地规划布局

推动乡村振兴，建立科学的乡村土地空间规划。国土空间总体规划编制过程中，要统筹生产和生活、生态空间，结合村庄发展定位及资源禀赋，确定农业生产、农村产业、居民生活等功能分区，针对新的农村新兴产业的用地需求预留弹性发展空间，形成可建立“点状供地”的农村电商、文旅融合等项目用地政策；推进“多规合一”，统合自然资源、农业、住建等部门制定的规划要求和数据平台，利用 GIS 技术实现规划成果空间叠加分析，消除规划间冲突；完善规划实施的监督检查机制，建立土地利用动态监测平台，通过卫星遥感、无人机巡查等实时监控土地利用动态变化，对于超出现有建筑许可证范围违规建设的情况进行预警及及时查处。

3.2 强化农田保护措施

守牢“农田线”，夯实粮食安全和生态安全。实施最严格的耕地保护制度，健全耕地“非农化”“非粮化”动态巡查机制和责任追究机制，对违法占耕行为依法依规严厉处罚。加强高标准农田建设管理，积极探索“建管结合”机制，通过购买服务、社会资本投入等方式，创建农田设施长效维护机制，保证水利设施、田间道路长期发挥作用。实施耕地质量提升行动，设立耕地质量提升专项补贴资金，激励农民运用深耕深松、秸秆还田等技术措施改造土壤；推广应用测土配方施肥、病虫害绿色防控技术，降低化肥农药施用量。

3.3 善制度与管理机制

下决心全面深化改革，打破体制障碍。进一步明确农村集体土地所有权、承包权、经营权之间的界限，健全完善土地确权登记颁证制度，规范土地流转，建立土地流转交易市场，保护农民土地权利。建立耕地保护激励制度，设立耕地保护基金，对自愿保护耕地、从事粮食生产发展的农民给予经济补贴；将耕地保护纳入地方经济社会发展综合考评体系，发挥考核结果导向作用。

3.4 推动土地节约集约利用

提升农地利用水平，释放农村土地要素潜能。全面完成农村闲置宅基地和闲置农房清查摸底，以盘活利用、退出有偿等方式将闲置农用地发展乡村旅游、农产品加工业等。推动农村产业用地布局优化，引导农村工业向园区集中、农业向规模经营集中，提升土地集聚度。推行节地模式和节地技术，在农村住宅中倡导多层联排建筑，减少宅基占地量。在农业生产中发展立体农业、设施农业，提高土地产出水平。

结语

在乡村振兴战略的时代浪潮中，农村土地规划利用与农田保护是实现农业农村现代化的关键环节。本文提出的系统性策略，通过优化规划、强化保护、创新管理，为破解土地利用难题提供了可行路径。随着技术创新与制度深化，农村土地资源将实现更高质量配置，持续为乡村振兴注入活力，筑牢国家粮食安全与生态安全基石。

参考文献

[1]黄晓芳.城镇化建设中土地规划利用问题研究[J].四川建材,2019,45(12):56-57.

[2]方捷. 城镇化建设中土地规划利用问题研究[J]. 城市建设理论研究(电子版),2020,(07):5.