乡镇财政支持乡村振兴的资金整合模式研究

一、引言

乡村振兴战略实施以来，农业产业作为“产业兴旺”的核心载体，成为乡镇财政投入的重点领域。2025 年中央一号文件明确提出“强化涉农资金统筹整合，推动资金向农业产业链关键环节集中”，凸显了资金整合对农业产业升级的重要性。乡镇财政作为政策落地的“最后一公里”执行者，面临着上级转移支付、本级财政预算、社会资本等多渠道资金的协调难题。据农业农村部数据，2024 年全国乡镇级涉农资金中，分散于农业、林业、水利等部门的资金占比达 67% ，导致“撒胡椒面”式投入普遍存在，难以形成产业扶持合力。

本文聚焦农业产业，通过分析乡镇财政资金在种植、加工、销售等环节的整合实践，探索适合基层的资金整合模式，旨在破解“资金分散—效益低下—产业滞后”的恶性循环，为乡村振兴提供财力保障。

二、乡镇财政支持农业产业的资金现状与问题

1. 资金来源与使用现状

乡镇财政支持农业产业的资金主要包括三类：一是上级专项转移支付（如高标准农田建设、特色产业扶持资金）；二是本级财政预算安排的农业发展资金；三是涉农金融机构配套贷款、社会资本投入等。以江苏省某县为例，2024 年该县 12 个乡镇共投入农业产业资金 4.2 亿元，其中上级转移支付占 58% ，本级财政占 22% ，社会资本占 20% ，资金主要投向粮食种植（ 35% ）、特色养殖（ 28% ）、农产品加工（ 19% ）、品牌建设（ 18% ）等领域。

2. 资金使用中的突出问题

- 碎片化投放，难以形成产业链支撑：部门壁垒导致资金“各管一摊”，如乡镇农业农村办公室负责种植环节补贴，经贸办公室分管加工企业扶持，资金投向分散。湖南省某乡镇2024 年投入柑橘产业的1200 万元中，6 个部门各管一段，种植环节重复补贴、加工环节资金不足，导致产业链中游断裂，鲜果滞销问题突出。

- 项目衔接薄弱，效益转化率低：资金投放与产业规划脱节，多为“短期项目制”，缺乏长期培育。某乡镇连续三年扶持茶叶种植，但因加工设备、冷链物流资金未跟进，鲜叶加工率仅 30% ，农民增收有限。

- 监管机制滞后，资金浪费风险高：部分乡镇存在“重投入、轻监管”现象，项目验收流于形式。江苏省审计厅 2024 年报告显示，某乡镇虚报大棚建设面积套取资金80 万元，暴露资金监管漏洞。

三、农业产业导向的乡镇财政资金整合模式构建

（一）产业链全周期整合模式：破解“环节断裂”难题

以优势单品为核心，将分散于种植、加工、流通、品牌的资金“串珠成链”，覆盖农业产业全生命周期。其核心逻辑是：通过资金整合打通产业链“断点”，提升产业附加值。

操作框架：

1. 产业定标：乡镇结合资源禀赋确定1-2 个主导产业，编制《产业链资金需求清单》，明确各环节资金缺口（如种植环节占 30% 、加工环节占 40% 、流通与品牌占 30% ）。

2. 资金拼盘：整合上级专项（如农业农村部的“农产品加工补助” gimel 、本级财政预算、涉农信贷（通过“财政贴息”撬动），按 ⋅ 4;3;3; ”比例设立“产业链资金池”，由乡镇产业专班统一调度。

3. 梯次投放：分阶段匹配资金——前期向种植环节倾斜（如良种补贴、农机购置），中期聚焦加工设施（如净菜车间、烘干设备），后期投向冷链物流与品牌建设（如区域公共品牌认证）。

（二）主体联动整合模式：激活“多元协同”动能

针对农业经营主体“小散弱”问题，以“政府引导 ：+ 市场主导”为原则，构建“财政资金搭台、主体唱戏”的整合机制，推动资金向新型经营主体集聚。

操作路径：

1. 主体筛选：优先支持带动能力强的农业龙头企业、农民合作社，要求申报主体承诺“三个绑定”——绑定 50 户以上小农户、绑定保底收购价、绑定利润分红（不低于整合资金投入的 5% ）。

2. 资金杠杆：乡镇财政以“以奖代补”注入引导资金（占比 20% ），要求企业

按 1：2 比例配套自有资金，剩余部分通过“政银担”合作撬动信贷（如安徽的“劝耕贷”），形成“财政引导、企业主导、金融跟进”的资金结构。

3. 共管机制：成立由乡镇干部、村集体代表、农户代表组成的“资金监督小组”，全程参与项目决策，要求企业每季度公示资金使用进度与农户受益情况。

（三）区域特色产业集群整合模式：释放“规模效应”

针对山区、丘陵等特色资源集中区域，以“一乡一业”“一村一品”为抓手，整合资金培育产业集群，通过空间集聚降低成本、提升竞争力。

核心举措：

1. 集群规划：乡镇划定特色产业集聚区（如浙江丽水的食用菌集群、福建宁德的大黄鱼集群），整合资金重点投向基础设施“共享化”建设——如统一的产地分拣中心、废弃物处理站、产业培训基地。

2. 差异化投放：按“基础层—增值层—服务层”分配资金： 60% 用于集聚区道路、灌溉等基础工程， 25% 投向合作社的标准化生产（如大棚改造、绿色认证），15% 用于电商服务站、物流专线等配套。

3. 品牌协同：整合资金打造区域公共品牌，通过“统一包装、统一检测、统一溯源”提升溢价能力，要求集群内企业按销售额的 1% 缴纳品牌维护费，形成“财政初始投入 .+ 市场持续反哺”的长效机制。

（四）三类模式的共性逻辑与差异适配

三类模式均以“产业需求”为核心，通过“资金池 .+ 专班制 + 效益挂钩”实现整合，但适配场景不同：产业链全周期模式适合平原规模化农业，主体联动模式适合小农户占比高的地区，集群模式则适配特色资源集中的山区。其共同特征在于：资金整合不再是“简单汇总”，而是基于产业规律的“精准重组”，最终实现“资金效能—产业升级—农户增收”的闭环。

.四、模式实施的保障措施

1. 制度保障：建立“三统一”机制

- 统一规划：乡镇每两年编制《农业产业资金整合规划》，明确主导产业、资金规模、投放节点；

- 统一审批：设立“产业资金整合办公室”，由乡镇长牵头，集中审核项目申报，避免重复立项；

- 统一考核：将资金整合效益（如产业链延伸长度、农户增收幅度）纳入干 部考核，权重不低于 20‰

2. 技术赋能：搭建“智慧监管平台”

运用大数据技术建立资金跟踪系统，实时录入项目进度、资金流向、效益数据。江苏省某镇开发的“农财通”平台，可查询每笔资金对应的地块、企业、农户，实现“扫码溯源”，2024 年资金违规率下降 60‰

3. 多元参与：完善利益联结机制

通过“保底收益 + 按股分红”“订单收购 + 二次返利”等方式，确保农户分享资金整合红利。湖南省某镇规定，整合资金扶持的企业需吸纳本村劳动力 30% 以上，年度利润 15% 用于农户分红，2024 年带动500 户农户户均增收1.2 万元。

五、结论与建议

乡镇财政资金整合是破解农业产业“散、弱、短”的关键抓手，其核心在于打破部门壁垒、紧扣产业链需求、强化效益导向。研究表明，“产业链打包”“功能区集聚”“多元联动”三种模式可有效提升资金效能，但需因地制宜选择：特色单品突出的乡镇优先采用“产业链打包”模式，园区基础好的乡镇侧重“功能区集聚”模式，市场化程度高的地区可推广“多元联动”模式。

建议：一是上级部门适度下放资金整合权限，允许乡镇在涉农资金使用中“大类间统筹、跨年度调剂”；二是建立“负面清单”制度，明确资金不可用于楼堂馆所建设、非产业性支出等领域；三是加强基层财务人员培训，提升资金整合的专业能力，确保乡村振兴资金真正“用在刀刃上”。

参考文献：

[1] 财政部. 关于进一步加强乡镇财政涉农资金整合的指导意见（2024 年）[Z]. 北京：财政部农业农村司，2024.

[2] 江苏省农业农村厅. 乡镇财政支持农业产业链发展典型案例汇编[R]. 南京：江苏省农业农村厅乡村产业发展处，2024.