乡村振兴背景下农村集体建设用地流转模式优化探讨

引言

乡村振兴战略实施以来，农村集体建设用地流转作为盘活农村资源的重要手段备受关注。当前流转模式存在权益保障不足、效率低下等问题，亟需进行系统优化。本研究分析现有流转机制障碍，提出创新路径，旨在构建更加公平高效的土地流转新模式，助力乡村可持续发展。

一、农村集体建设用地流转现状及问题分析

农村集体建设用地流转在实践中呈现多元化态势，但整体流转率偏低。政府主导型流转在部分地区占据主导地位，而市场化流转尚处起步阶段。流转形式上以租赁为主，入股、合作等形式较少，流转对象多为企业和个体工商户，土地利用类型以商业经营和小型工业为主。

当前流转机制存在明显缺陷，权益保障不足是最突出问题。农民作为土地权利主体，在流转过程中话语权弱，补偿标准低且执行不透明。流转程序复杂、手续繁琐导致交易成本过高，抑制了市场活力。法律法规不健全，监管机制滞后，导致流转秩序混乱，纠纷频发。区域发展不平衡制约了流转效益的发挥。发达地区与欠发达地区在流转政策实施、配套设施建设方面差距显著[1]。信息不对称阻碍了供需双方有效对接，许多农村集体缺乏专业评估和议价能力。部分地区土地流转后利用效率低下，甚至出现闲置或违规使用现象，未能实现土地资源优化配置的初衷。

二、乡村振兴战略下土地流转政策演变

乡村振兴战略提出前，我国农村集体建设用地流转政策经历了从严格限制到逐步放开的过程。改革开放初期，法律法规对集体建设用地进入市场设置诸多限制，土地使用权不得自由流转。随着城镇化进程加速，2004年《土地管理法》修订开始尝试突破这一限制，但仍局限在农村集体经济组织内部流转。乡村振兴战略实施后，政策导向发生显著转变。2019 年新修订的《土地管理法》标志性地放宽了集体建设用地入市条件，确立了"同地同权"原则，集体建设用地可与国有建设用地享有同等权利，在符合规划的前提下可依法进入市场。各地开始积极探索"三块地"改革，推动农村集体经营性建设用地入市交易。

近年来，流转政策呈现精细化、差异化特点。中央出台系列配套文件，细化流转程序、明确权益保障。各地根据发展阶段制定差异化政策，经济发达地区注重市场化机制建设，欠发达地区强调政府引导与帮扶。政策工具日益丰富，税收优惠、补贴激励、平台建设等措施协同推进。当前政策正向"三权分置"深化。明晰所有权、资格权和使用权，拓宽农民增收渠道。新型农村集体经济组织被赋予更多主体地位，土地收益分配机制不断完善[2]。数字化、信息化手段广泛应用于流转监管，区域协调发展理念融入政策设计，城乡统一建设用地市场逐步形成。政策演变总体呈现出由点到面、由浅入深的渐进特征，为乡村振兴提供了有力制度支撑。

三、农村集体建设用地流转模式创新路径

市场化导向流转模式是创新的核心方向。构建规范的农村集体建设用地产权交易市场，降低交易成本，提高交易效率。建立健全土地价格评估机制，引入专业评估机构参与，确保流转价格公平合理。土地收益分配机制应向农民倾斜，确保农民作为权利主体获得更多土地增值收益，真正实现"同权同价"。

平台化运作可有效整合分散资源。县域集中建设统一的流转服务平台，提供信息发布、交易撮合、合同签订等一站式服务。鼓励龙头企业与集体经济组织合作建设产业园区，通过规模化流转提升土地利用效率。探索设立农村产权交易所，拓宽流转渠道，促进供需对接，实现资源优化配置。混合所有制模式为流转注入新活力。集体经济组织与企业共同出资成立混合所有制公司，集体以土地使用权作价入股，农民既获得租金收益又享有股权分红[3]。探索"地票"制度，将农村建设用地复垦指标转化为可交易的票据，实现建设用地跨区域调剂。构建"飞地经济"模式，促进区域间土地资源优化配置。

政府引导的专业化流转路径更具针对性。因地制宜设计不同区域的流转模式，沿海发达地区可偏重市场化运作，中西部地区加强政府引导。构建"农村集体+合作社+农户"的三级联动机制，提升组织化程度。开展"全域土地综合整治"，统筹生产、生活、生态空间布局，提高土地利用集约度。数字化赋能是流转模式升级的关键。建立土地流转大数据平台，实现流转信息全程可追溯。推广区块链技术应用于产权登记与交易，增强流转透明度与安全性。发展"互联网 + 土地流转"服务模式，降低信息不对称，扩大流转市场覆盖面，为乡村振兴提供有力支撑。

四、优化流转机制的保障措施与实施建议

完善法律政策体系是优化流转机制的基础保障。加快修订相关法规，明确农村集体建设用地流转主体资格、权责边界和程序规范。建立健全流转合同示范文本，规范交易行为，降低交易风险。制定差异化土地增值收益分配政策，确保集体和农民合理分享土地增值收益，防止利益流失。地方政府应结合实际制定配套实施细则，为流转提供清晰的制度框架。

健全服务支持体系是流转高效运行的重要保障。组建专业化土地流转服务团队，提供政策咨询、评估议价、合同签订等全流程服务。设立农村产权交易中心，统一发布流转信息，规范交易流程。建立土地流转风险保障基金，为流转各方提供风险保障。加强金融支持，开发适合农村集体建设用地流转的信贷产品，解决资金短缺问题。

构建多元协同监管机制确保流转规范有序。建立县乡村三级联动的流转监管网络，实现全程监管。推行流转项目事前评估、事中监督、事后评价的闭环管理。强化土地用途管制，严格用地监管，防止违法违规使用集体建设用地。建立健全流转纠纷调解仲裁机制，及时化解矛盾冲突。提升农民参与能力是流转成功的关键环节。开展多层次培训，提高农民法律意识和谈判能力。引导农民有序组织，增强集体谈判力。建立集体经济组织内部决策和收益分配的民主监督机制，保障成员知情权、参与权和监督权。培育新型集体经济组织，提升专业化运营能力。

创新土地价值实现方式是流转优化的长远目标。推动集体建设用地与产业发展深度融合，通过产业链延伸提升土地价值。探索建立土地入股、租赁、合作等多元化收益模式，拓展增收渠道。鼓励发展农村新产业新业态，促进一二三产业融合发展，提高土地利用效益。建立健全土地流转绩效评价体系，定期开展评估，为政策调整优化提供依据。

结论

农村集体建设用地流转是乡村振兴的重要抓手，优化流转模式既是理论创新也是实践需求。当前流转机制面临权益保障不足、程序繁琐、监管滞后等问题。应通过市场化导向、平台化运作、混合所有制等创新路径，构建更加公平高效的流转模式。完善法律政策体系、健全服务支持体系、构建多元协同监管机制是关键保障。未来应持续深化"三权分置"改革，促进城乡要素平等交换，实现乡村全面振兴与农民共同富裕。

参考文献

[1]张伟.乡村振兴背景下农村产业运营新模式优化提升对策研究[J].农业经济,2022(2):9-12.

[2]唐瑜.探讨乡村振兴背景下农业产业化发展模式的优化策略[J].2025

[3]崔永英.乡村振兴战略背景下农村经济管理模式优化研究[J].河南农业,2025(8).