间断- 均衡理论视角下中国抗旱政策变迁研究

一、引言

中华文明源远流长，几千年文明的发展传承其实也是一部治水史。自古以来，中国人民就在与旱涝灾害作斗争，经常交替出现的洪涝与旱灾，一直是我国面临的主要灾害。

从既有研究来看，在防汛方面已经有了一定研究成果的积累和丰富的经验。但对于干旱这一具有长潜伏期、致命破坏性、持续时间长、范围广，会导致作物减产甚至绝收，进而引发蝗灾、河流改道等次生问题的灾害的研究仍有缺口。因此，亟需开展系统、深入的极端干旱研究，从而为提前制定极端干旱防灾备灾战略及措施奠定基础。

二、数据来源与抗旱政策分布情况

（一）数据来源

本文以 1949—2024 年间的抗旱政策为分析对象。以抗旱、防汛抗旱、旱灾等为关键词在“北大法宝”法律法规检索系统和中共中央办公厅、国务院、民政部、财政部等官方网站上进行检索，并进行梳理和筛选，最终获得185 份政策文本。

表 1 1949 年 -2024 年间的抗旱政策（节选）

（二）抗旱政策阶段分布

对抗旱政策文本进行阅读和理解，根据抗旱政策数量分布情况。结合抗旱事业发展整体情况可以将政策变迁历程划分为单一抗旱、全面抗旱、骤发性干旱管理三个阶段。

图1 中国抗旱政策（1949—2024）的阶段性分布单一抗旱时期（1949—2002 年）

我国政府始终将抗旱减灾工作置于保障民生与社会经济稳定发展的重要位置，对该领域工作的重视程度持续提升。自中华人民共和国成立以来，我国逐步构建起一套自上而下、权责明晰的抗旱组织体系，同时围绕水资源调控与利用，建成了复合型抗旱工程体系，抗旱成效显著。2003 年，水利部先后出台了《抗旱预案导则（试行）》（2004 年）、《抗旱预案编制大纲》（2006 年），2006 年国务院颁布了《国家防汛抗旱应急预案》。

但从整体发展历程与实践特征来看，这种以干旱灾害实际发生为触发节点、侧重于 “事后抗灾”的传统管理模式，已难以适应当前我国社会经济高质量发展背景下，对干旱风险防控的前瞻性、系统性与精细化需求，其在风险预警、资源统筹及长效治理等方面的局限性逐渐凸显。

2、全面抗旱时期（2003 年—2013 年）

2003 年国家防总提出了防汛抗旱“两个转变”的战略指导思想，提出“由单一抗旱向全面抗旱转变”的指导思想。2010 年国家防办发布了《跨流域跨省区（区域）水量应急调度预案编制大纲》，2011 年国务院审议并批复了新中国成立以来第一个《全国抗旱规划》，并于2014—2016 年实施。2013 年水利部颁布了行业标准《抗旱预案编制导则》（SL 590-2013）。

“从单一抗旱向全面抗旱转变”，具体而言，是推动抗旱服务对象从传统以农业生产及农村经济发展为主，向涵盖农业、城市建设、生态保护等多领域的经济社会系统延伸；推动抗旱效益导向从单纯注重农业生产效益，向统筹兼顾社会稳定、经济增长与生态安全的综合效益转变；推动抗旱工作重心从灾害发生后的被动应急抗旱，向灾害发生前的主动风险防控与旱情预防转型。这一转变理念，与发达国家所倡导的旱灾风险管理核心思想具有内在一致性，为“由单一抗旱向全面抗旱转变”的抗旱减灾新思路提供了理论依据。

3、骤发性干旱管理时期（2014 年—2024 年）

骤发性干旱作为一类区别于传统慢进程干旱的快速发展型短期干旱类型，在全球气候变暖的宏观背景下，此类干旱事件的发生频次与影响范围呈逐步扩大趋势，已成为当前气候与环境领域学界及相关管理部门重点关注的核心议题之一。相较于传统意义上缓慢发展的干旱类型，骤发性干旱最显著的差异化特征体现在其发生与发展的快速性上，这种独特属性使其对社会经济系统的冲击更具突发性与破坏性。

在该类干旱对生产生活逐渐产生巨大影响的基础上，2014 年至2018 年发布的多个中央一号文件均不同层面地提到防灾减灾工作；2022 年国务院引发《国家防汛抗旱应急预案》，2005 年 5 月 14 日经国务院批准、由国务院办公厅印发的《国家防汛抗旱应急预案》同时废止。

三、研究总结与发展建议

对特定时段的政策文本展开分析，不仅有助于清晰梳理政策制定主体的注意力分配方向及演变规律，还能进一步深入挖掘政策议题设置、工具选择与目标调整的内在逻辑。

首先，在我国抗旱应急管理实践中，政策工具的选用表现出较为明显的偏好性特征。为进一步提升抗旱应急管理工作的水平与成效，有必要对现有政策工具的配置结构进行优化调整：一方面，适当降低环境型政策工具的应用频率，保障供给型政策工具的投入力度，同时增加需求型政策工具的数量；另一方面，还需不断优化各类政策工具的内部构成，充分发挥不同政策工具组合应用的综合效果。

其次，在抗旱应急管理领域，政策场域的开放性与包容性是吸引多元政策主体参与的重要前提。吸纳更多不同类型的主体进入决策与执行过程，推动政策主体从单一化向多元化转变。为政策的制定工作提供丰富的知识储备、实践经验等。推动政策实践从传统的“单主体管理” 模式向现代 “多主体治理” 模式深度转型。

最后，在聚焦焦点事件驱动抗旱应急管理政策发生间断性变迁的动因分析过程中可发现：一方面，政策主体对焦点事件普遍表现出高度敏感性，能够快速捕捉事件所暴露的缺口；另一方面，社会公众的强烈关注度进一步推动了政策调整的外部压力。在此背景下，焦点事件的作用不仅体现在对现有政策的冲击，更关键的是为政策决策体系提供了重要的反思契机与实践学习价值。

参考文献：

[1] 陶鹏 ， 童星 . 我国自然灾害管理中的“应急失灵”及其矫正——从 2010 年西南五省 （ 市、区 ） 旱灾谈起 [J]. 江苏社会科学 ，2011，（02）：22-28.

[2] 张景平， 王忠静. 中国干旱区水资源管理中的政府角色演进以河西走廊为中心的长时段考察 [J]. 陕西师范大学学报 （ 哲学社会科学版 ），2020，49（02）：39-51.

[3] 钟开斌 . 从分立到集成：全域性灾害应对体系建设转型—基于河南郑州“7·20”特大暴雨灾害的案例研究 [J]. 行政论坛 ，2024，31（05）：101-110.

项目名称：2025 年江苏省研究生科研与实践创新计划项目“间断 - 均衡理论视角下中国抗旱政策变迁研究”（项目编号KYCX25_1698）。