土地管理存在的问题浅析

前言

我国人多地少 , 土地资源极为紧张。如何对有限的土地资源进行更好的统筹管理，提高土地利用效率，不仅仅事关国家生态安全，对可持续发展和社会稳定也有相当重要的战略意义。因此，剖析土地管理存在的问题与困境，具有极其重要的现实价值，本文从耕地管理、数据管理、利用低效和法律体系四个方面简单分析土地管理的不足之处。

一、耕地管理，生存的根基

自古有云“民以食为天”，中国是农业大国，耕地的保护和管理从古至今都是政府的重点工作。但随着人口快速增长，中国“人多地少”的问题愈发严峻。随着近些年大量农村务工人口涌入城市，城市迅速扩张，快速城镇化与工业化大量挤占城市周边的优质耕地。虽然国家严格规定了“18 亿亩红线”维持耕地保有量，但是建设占用、生态退耕、灾害损毁等因素叠加，使耕地总量逐年减少，渐渐逼近总量底线。建设占用优质耕地（尤其是城郊良田）的情况十分严重，补充的耕地一般又位置偏远、质量等级较低，后期管护投入较少，撂荒现象也在局部显现，“占优补劣”问题突出。

农业土地面积大 , 又不像城市集中，布局较为零散 , 使得耕地监管难度较大 , 无法对农业土地进行有效监管，使得农业土地浪费较为严重。过于重视经济建设，导致部分区域对耕地保护相关政策执行力度较低 , 存在着为促进经济发展 , 无视耕地被侵占的现象。当耕地保护和地方经济建设存在矛盾时, 往往选择牺牲耕地进行经济建设。

二、数字管理，发展的趋势

随着时代发展，土地管理数字化是大势所趋，但中国土地广袤，土地数据冗杂，久远的纸质档案数量巨大，难免产生缺损和遗失，纸质档案转换为数字档案成本高，容易出错，转换过程中也容易产生格式混乱，坐标偏移的问题。

各地、各部门数据标准不统一，系统独立，部门之间没有共享机制，虽提出土地管理“一张图”的政策，但实际推进困难。现在相关部门利用现代测绘技术 , 并以年为单位进行数据更新，但由于不存在和其配套的动态管理系统 , 无法实现动态土地的管理。主流的土地数据更新的方法是基于地区月度或年度的人工填报和解释，不完全客观精准。这种方式无法反映实时土地数据，进而导致土地权属变更、利用现状变化等信息难以及时、精准地录入更新系统，数据无法动态实时反映土地现状，对管理统筹造成阻碍。

数据管理还需要一定的计算机学习能力，但现有的基层管理人员对于数字管理的学习程度不足，尤其偏远地区，还存在工作人员少、一人多用、老龄化等情况。很多部门还存在多系统同时使用的情况，系统操作困难复杂，系统更新迭代频繁，需要工作人员不断学习，不仅影响系统应用的程度和效率，还影响其他工作的进行。而且不同时期、不同供应商开发的系统不一致，兼容性差，很难集中统一使用，系统的稳定性不足也会影响正常工作。软件硬件的采购、系统的开发维护、数据持续更新、人员培训等需要巨大成本，对欠发达地区构成沉重负担。

三、利用低效，管理的疏漏

自改革开放，各地为了追求经济效益，过度依赖“土地财政”的发展，大规模开展新城新区建设，使得城市外延扩张迅速。老旧城区还未得到充分利用，便迫不及待发展新区。城中村更新缓慢，土地潜力未得到释放。土地城镇化速度甚至大于人口城镇化速度，城市人均建设用地远超国家标准，导致大量居住用地闲置浪费。在城市发展初期，为了招商引资，大量城市土地被低价供给，甚至存在“零地价”政策，产生了工业用地容积率低、利用程度低、产出效益低、土地闲置等现象，单位土地GDP 贡献率与发达国家相比差距显著。

而伴随着城镇化进程，农村人口大量向城市转移，很多村子已经无人居住，成为了真正的“空村”“废村”，土地荒废，资源浪费现象众多。更多数村庄只有零星老人生活，年轻人和青壮年劳动力的大量流失，使得大量宅基地、耕地、农村集体经营性建设用地被闲置，但是农村集体土地相应的退出、盘活机制却不健全。

四、法律体制，管理的基石

健全的土地管理体制是强化土地管理的前提和保障。然而，我国尚未建全完善系统的土地管理体制，土地管理效果不甚理想。国土空间规划作为土地管理的顶层设计，缺乏高位阶、统一的国家法律支撑，现在主要依靠行政法规和部门规章，权威性和稳定性不足。对农村集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革、集体土地征收的公共利益界定及补偿标准等关键问题，仍显不足和粗略。在实际土地管理中，多有时间久远争议较多的复杂土地问题，但配套的法规规章却不完善，导致土地问题可参考的法律少、解决慢、操作难。其次对地下空间的权属和开发利用、生态保护修复用地管理、土地发展权转移等新型土地利用形态和权益，缺乏明确的法律规定，存在管理盲区。

对各类土地违法行为的责任主体认定、处罚标准设定有时模糊，处罚力度偏轻，与违法获得的巨大利益不相称，导致违法成本低。自然资源部门内部执法力量薄弱，缺乏有效强制手段，与城管、公安、法院等部门的协同执法机制不完善，基层执法受地方干预。土地权益纠纷的行政诉讼立案难、审理周期长、执行难问题突出。集体土地权益受到侵害时，集体组织和农民个体诉讼主体资格和维权能力受限。

当前土地管理法律体制的不足众多，急需推进系统性修法立法，消除法律冲突，细化关键条款，强化法律责任，健全执法司法机制，完善配套制度，构建现代土地管理法律体系，为土地管理提供坚实的法治保障。

土地管理的问题，表象在于资源利用的失衡与冲突，根源则在于制度设计、执行效能与治理理念的深层次矛盾。想要破解这一困局，非一日之功，亦非单一部门之力可成。它要求我们构建更加公平合理的土地管理机制，完善更加合理系统的法律体制。

参考文献：

[1] 陈杉杉 , 新时期农业土地资源管理与利用问题的分析 [J], 河北农机 ,2023,(015):116-118.

[2] 陈礼通 , 土地管理存在的问题及解决措施研究 [J], 房地产世界 ,2022,(023):118-120.

作者简介：邢伟（1997 年10 月），女，汉族，伊通，十一级助理工程师，本科土地管理、权益利用。