国土空间规划与自然资源行政管理协同治理的模式研究

引言

新时期，我国空间规划系统的改革工作逐步推进，强调自然资源综合治理成效的同时，需结合国土空间规划进行各类行政管理。由此，要求相关工作人员对当前现有的国土空间规划以及自然资源综合治理提供协助，探寻更具实际应用效益的规划方案，实现国土空间规划与自然资源行政管理的高质量协同。

1 国土空间规划与自然资源行政管理体系的现状

常规模式下的自然资源行政管理体系本身属于线条管理模式，独立分散在各个部位，而自然管理则是在原本完整的空间体系当中经分割而划分成条块式管理。对新一轮国土空间自然资源管理体系的改革进行分析可明确，当前国土空间规划体系已在国家层面完成主体功能定位以及生态保护红线等顶层设计，构建起“ 五级三类” 规划编制体系从而实现土地利用规划喝主体功能区规划等多规合一的制度转型，在这一过程中充分消除原有规划体系之间存在的重叠现象。但是在地方落实层面同样存在规划编制质量参差不齐的现象，整体刚性约束不足导致规划的科学性与权威性未能充分彰显。

在另一方面，制度执行力度不足和监督约束机制薄弱等结构性问题越发显著，其中制度执行力不足主要表现为规划编制内容与实践环节之间存在脱节，地方政府为追求短期经济增长而突破生态保护红线和永久基本农田保护线，使得各项规划的强制约束力遭到削弱。而资源配置效率低下的现象则集中表现为自然资源市场化配置机制不完善，土地及矿产等资源要素定价机制扭曲，产权交易市场发育滞后最终导致资源要素无法向高效率、高效益领域流动。

2 国土空间规划与自然资源行政管理协同治理方案

2.1 规划与行政许可的协同建议有条件、有需求的空间开发保护建设应编尽编

近年来国家制度体系逐步完善，各类许可事项均有对应规划，但是同样存在小部分涉法社会事务并无系统文件支撑的现象，而国土空间规划以及自然资源行政管理的重点之一，便是通过对空间开发保护建设活动展开精确识别，科学评估各项约束的规范性，做到国土空间开发保护需求与规划编制供给的动态平衡，进而强化规划的导向功能、规制功能与公共服务功能。当前空间开发保护建设活动中面临的突出问题表现为规划供给滞后、审批流程冗长以及规划实施刚性不足这几个方面，大量具有开发需求或保护价值的区域因未纳入法定规划体系，在后续管理当中难以获取合法的建议许可或保护性政策支持，最终致使项目建设出现生态保护缺位等风险。

若想要实现空间开发保护建设的应编尽编，则要通过建立具备条件约束范围的规划编制以及行政许可衔接机制，在这一过程中完成规划供给以及开发需求之间的有效对接。对于已经有系统性规则的许可内容，则要根据建设所属区域的定位坐标视情况公开，以此优化整体审查管理流程。需求导向要求规划编制与社会经济发展战略相适配，在规划编制前期开展充分的需求调研，全方位识别具备开发条件以及保护价值的空间单元，由此将其纳入规划编制范围，避免因规划缺位导致的项目落地受阻或生态保护空缺。若出现暂无条件编制的情况，则可根据上级部门所给出的空间用途管制规则进行深度规划涉及，并将其中所涉及到的内容嵌入审批流程之中，配合各项规划来做到高效率协同。相关部门可探索与行政审批融合的新模式新机制，形成可推广的经验，由此为全国国土空间规划与自然资源协同治理提供实践样本，实现规划编制“ 应编尽编” 的国土空间治理新格局，可为经济社会高质量发展与生态文明建设提供坚实的制度保障。

2.2 打造“ 综合详细规划（一张图）”

这方面工作在推进当中需要制定统一的技术标准，利用完整的标准体系对各类规划开展编制指导工作，由此同步各项出发点。而不同规划方案都需要以既定技术标准为指导开展编制工作，若技术标准出现不一致的现象则会引起现行规划不协调的问题。打造“ 综合详细规划（一张图）” 的本质在于构建空间规划成果的数字化表达体系、空间管控要素的集成整合机制以及行政决策支持系统，在这一过程中将各项管理方案进行可视化呈现，进而推动国土空间开发及保护工作得以精准展开。

从技术的角度上来看，需建立全域覆盖的哦在那个和空间治理平台，由此为国土空间的开发保护工作提供对应治理依据。该平台以数据为核心，以应用为导向，通过将各类详细规划成果进行空间叠加、逻辑关联与要素整合，建立起覆盖范围达标的“ 一张图” 空间治理数据标准体系，打破不同系统之间存在的数据壁垒现象，将生态保护红线、永久基本农田、历史文化保护等空间管控要素进行关联化管理，以此建立“ 多规合一” 的空间管控体系，在这一过程中完成空间治理可视化处理。

相关工作人员在开展制度保障等工作时，可建立与平台应用适配度达标的考核评价机制，对各地区平台建设以及数据更新开展定期评估，由此推动平台应用向着规范化方向进步。而技术支撑工作则需要相关技术人员根据地理信息系统和人工智能等现代信息技术，逐步改良平台的动态监测能力，由此满足国土空间治理现代化所产生的各项需求。技术支撑方面还可适当强化关键技术研发，通过引入空间数据融合技术和智能分析技术来提升平台本身的实际应用效益。上级领导部门也许不断更新审批系统，将当前国家大政方针、政策体系、技术标准等信息融入到规划信息系统当中，建立统一的行政审批流程，由此为生态文明建设和美丽中国建设提供坚实的空间治理基础。

2.3 对自然资源高质量开发利用技术进行重点突破

此项工作在推进当中需要完善节约用地的标准评价技术，通过科技创新驱动资源管理模式从被动应对向主动调控以实现转变，在这一过程中建立起适应新时代生态文明建设以及高质量发展的自然资源技术支撑体系。技术研发方面可将工作重点放置到自然资源调查以及动态监测之中，发展无人机智能巡查和地下空间探测等技术，搭建立体化自然资源动态监测网络，由此推动资源调查数据向着实时精确的方向进步，进而为国土空间规划以及资源配置提供对应的科学依据。技术突破方面要将重点放置到生态环境修复技术当中，通过研发退化生态系统修复和水土流失综合治理等技术，逐步改进生态环境系统所具备的完整性，进而建立起安全系数达标的生态安全屏障。后续还要将工作重点放置到自然资源智能化管理之中，通过大数据技术建立覆盖自然资源全生命周期的智能化管理平台，推动资源管理方式从经验决策向数据驱动。

结语

综上所述，在对国土空间规划与自然资源行政管理协同治理的模式进行研究时，需要坚守生态农业安全发展底线，配合市场经济发展所产生的各项需求等，来对其中涉及到的各项内容予以改良调整。由此，推动国土空间规划与自然资源行政管理向着更为完善的方向发展与进步。

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