地方政府“三拍工程”的制度逻辑与优化路径

摘要：现今地方政府大量“拍脑袋”决策、“拍胸脯”保证、“拍屁股”走人的“三拍工程”决策在造成资源浪费、经济损失的同时，也阻滞地方整体发展，损害政府形象。“三拍工程”的大量出现，与官员在任期制度、政绩挤压体制等作用下展开的晋升锦标赛有密切关系。本文基于“经济人”假设，探究分析理性官员做出决策的制度逻辑，并提出相关对策建议，在减少“三拍工程”决策的同时保持对官员的激励，促进地方发展。

关键词：经济人假设；官员决策；官员任期；“三拍工程”

一、背景

2019年，浙江省温州市政府计划将鹿城区公园路将打造成具有古城“东庙”文化特色的历史街区，公园路片区改造提升工程作为温州市的重大民生工程，建设耗资1.5亿元。然而2023年7月，竣工仅两年的公园路又被以“污水管道修复”为由，进行耗资180万元的翻修。在耗费大量建设资金的同时，道路的翻修也对民生造成影响，为居民生活、商户经营带来诸多不便。所谓“惠民工程”最后却“劳民伤财”。近年来，政府各部门以电路铺设、排水系统调整等为由对道路进行反复翻修在温州市已是“常态化”现象，随着领导更替，大量“短命工程”“烂尾工程”也屡见不鲜。

这些“拍脑袋”决策、“拍胸脯”保证、“拍屁股”走人的“三拍工程”，有着规划短视、规模大、见“效”快的特点。在全国范围内，此类现象也并非个例。例如在国家级贫困县——山西省河曲县，新县委书记上任后，政府原在建广场被直接作废重修；贵州独山县“天下第一水司楼”由于领导决策失误成为“天价烂尾楼”，独山县县委书记以及8个乡、25个县直一把手全部被查处。社会层面，人民对此怨声载道，甚至产生了对相关领导干部的工作能力甚至其作风廉洁问题的大量舆论质疑。然而，官员进行此类“三拍工程”决策，是否真是为了“油水”，或是其工作能力不足？下文将从制度层面，根据“经济人”假设，对此类决策何以产生进行探究，并提出相关对策建议。

二、理论基础

（一）“经济人”假设

“经济人”假设作为西方经济学理论基石之一，是西方主流经济学进行经济分析和政策选择时最基本的前提假设。亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》（《国富论》）中首次提出“经济人”的假设，认为人类行为的“利己性”本质，将“利己心”界定为经济活动的核心驱动力。[1]约翰·穆勒则在《论政治经济学的若干未定问题》中进一步系统化这一概念，使其内涵更为明晰。

现代经济学体系中，“经济人”假设的核心要素包括：行为主体以自身利益或效用最大化为终极目标，其自利行为具有理性决策特征，即通过成本-收益核算优化选择；个体利益构成经济行为的根本动机，且在健全制度框架下，个体逐利行为可转化为社会公共利益的增进机制。需强调的是，“利己性”作为这一假设的恒定内核，贯穿于其理论演进的全过程。

（二）理性利己的官员

在政治领域，政府官员同样呈现出“经济人”的行为特征，根据自身的成本-收益比较进行风险评估，并以此为依据作出个人行为选择。具体而言，理性的政府官员会在特定制度框架的约束下，以追求自身利益最大化为行动导向。[2]

对官员行为的研究，核心在于探究其行为背后的激励机制。对此，安东尼·唐斯基于“自利公设”（axiom of selfishness）提出，官员会在任职期间竭力创造最优绩效，以此提升续任或晋升的可能性，进而实现任职回报的最大化。[3]在《民主的经济理论》一书中，他将“经济人”假设作为理论基础，认为无论身处何种职位，人的本性是一致的，均以追求个人利益、实现个人满足程度最大化为根本动机，政治领域的参与者和经济活动的参与者一样，都会在既定的制度与非制度约束下，致力于自身利益的最大化；而在《官僚制内幕》中，他更是明确指出，该理论的基本前提是官僚体系中的官员与社会上的其他代理人相同，其行为在很大程度上受自我利益的驱动。在承认“经济人”假设的同时，唐斯也指出官员理性存在的局限性，例如：“每一决策者进行决策权衡时所使用的信息都是有限的；每一决策者针对每个问题最初所能运用的信息量，仅仅是某个专题中所有潜在信息中的小部分。尽管任何特定问题都可以增加相关信息，但获取和运用信息的成本会随着数据的增加而急剧增长。”[4]

查尔斯·林德布罗姆在对传统的全面理性决策模式提出批评时也表明：现实中的决策分析不可能无限进行。一方面，决策受时间约束，决策者往往在分析远未完成时就需做出决定，否则会错失时机；另一方面，决策还受费用限制，对于部分决策，采用分析手段的成本过高，即便某些决策能够进行确定性分析，但其代价也不值得付出。[5]

三、制度逻辑

（一）“短命任期”：理性引导的小步快跑

1、法定任期与弹性任期

1978年，我国对领导干部职务终身制实施改革，《中华人民共和国宪法（1982）》与《中国共产党第十二次全国代表大会的政治报告》明确规定，我国实行领导干部职务任期制，即官员职务均有明确且有限的任期。这一原则在《中华人民共和国宪法（2004修正）》被明确为“党政领导职务每个任期为5年”。

通过对中国地方官员任期的整理分析，耿曙等发现相关规定与地方官员的实际任期有一定差距。[6]首先，官员频繁调动，多数实际任期并未达到法定任期。其次，官员任期长短不一，相差颇大。不难发现，除“固定任期”外，还存在一“弹性任期”，使得官员任内没有明确的考核节点，随时调迁。

2、异地交流制

1990年7月‚中共中央颁布《中共中央关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》，此后“官员异地交流”被确立为正式的制度化安排得以施行。这一制度赋予省部级领导干部在中央、地方、区域间及中央部委之间的多维流动通道。同时，该决定确立了“同一职位任职满十年必须交流”的刚性约束，将交流义务由中央层面向县级以上地方党委、政府领导成员延伸。实证研究表明，上述制度显著压缩了地方党政主官的任期：省级领导干部平均任期约4年，地级市与县级市领导干部平均仅3年，呈现出地方核心岗位人事更替的制度化、高频化特征。[7]

3、“短命任期”下的“小步快跑”

任期制和异地交流制使得地方官员的变更成为常态，而官员对任期的预期，将会影响其对工程规模、成本投入的决策。在“固定任期”下，官员考核、调离节点明确，对任期有稳定预期。基于理性选择，新上任的官员不必急于“三把火”，而可以任期中渐渐加大投入。在任期将结束时，其投入会呈下降趋势。因为此时的产出不会被作为自身政绩，反为接任者做了嫁衣，理性官员不致如此。

制度层面，任期的刚性与异地交流共同塑造了一种“可预期—可计算”的激励模式，官员对任期可预期，意味着他们可把未来的政治回报“折算”为当期决策权重，从而制定出与任期长度相匹配的投入节奏。具体而言，基于理性选择框架，官员倾向于遵循“倒U形”投资曲线：上任初期因信息不完全与“试用期”考核而保持谨慎；中期随着信息积累与晋升窗口临近逐步加码投入；末期因产出归属权外溢至继任者而收敛投资，以避免“正外部性”被他人攫取。

而当任期呈现弹性化或高频交流特征时，因为在任时间难以预知，若想获得晋升，任职时长服从非参数分布，官员剩余任期存在高度不确定性。此时晋升概率对短期绩效的敏感度急剧上升，引发“锦标赛”式竞争：为在不确定时间阈值内实现可观察政绩的“峰值展示”，官员须在极短周期内完成“投入—产出”闭环。若首轮晋升未果，则需启动新一轮“绩效冲刺”，导致投资节奏呈现脉冲式波动。随着留任时间延长，晋升概率边际递减，机会成本上升，进一步强化了“小步快跑”的短视策略，而抑制了跨周期、高沉淀的长期公共投资。

唐斯在指出官员理性的局限性时提到：“尽管任何特定问题都可以增加相关信息，但获取和运用信息的成本会随着数据的增加而急剧增长”。[8]不妨将一个工程项目对官员政绩的影响分为三种：正收益（工程成功）、零收益（无功无过）、负收益（工程失败）。无疑，获取更多信息将使得决策更“科学”，失败风险更小，获得正收益的可能性也更大，但与此同时，决策成本也急剧增加。例如，官员任期短，难以负担高昂时间的成本来获取信息。在短时间内获得最大收益的期望下，作为“经济人”的官员进行综合考量后，最终决策往往是在未获得所有信息时做出的。

在任期制与异地交流制的制度框架下，由于任期预期的不确定性及信息获取成本的高企，官员的决策行为常呈现“短视化”特征：其决策逻辑聚焦于短期内的显性成效，导致在项目规划与财政资源配置过程中存在明显的急功近利倾向。决策既缺乏系统性评估，也往往漠视项目的生命周期属性，也导致区域创新整体呈现量多而质次，进而弱化了对地方发展的长远规划与战略安排。[9]

（二）晋升锦标赛压力

1.政绩挤压体制下的晋升锦标赛

在我国政治体制框架下，地方官员的任命权归属于上级政府，中央政府则主导着地方官员的考核与任免流程。由于地方官员更替频次较高，实际任职期限较短，为达成政治晋升目标，地方官员基于自身政治利益考量，往往会参与以政绩为核心的“晋升锦标赛”。

庞保庆、耿曙对省级、地市级官员的任期与晋升概率进行统计分析，得出结论：官员任期越长，其晋升概率越低，而降职风险则相应升高。基于我国任期制的这一特征，官员需及时展现政绩以获取晋升机会。此外，在地方官员的晋升机制中，任职时间越长，升迁机会便越渺茫。因而官员倾向于采取“小步快跑”的施政策略。这种现象又催生出“政绩挤压体制”，将地方领导的任职过程转化为类似试用期的考核阶段，迫使他们全力追求政绩表现[10]。尽管此类体制在一定程度上对基础设施建设和经济发展起到了推动作用，但官员的频繁更替往往导致前后政策与工程的不连续性，甚至出现政策方向相悖的情况，进而对施政规划及相关项目工程的长期发展延续产生不利影响。

2.相对绩效评估与政绩归属

中央在对地方官员的绩效进行考核时，采用相对绩效评估方法，以此降低考核误差并增强激励效应。这就要求官员必须比前任或条件相似地区的官员表现更优，方能获得更多晋升机遇。因此，现任官员相较于前任所取得的经济绩效，对其自身晋升具有显著的正向影响。[11]而从政绩归属角度来看，既往项目的政绩归属于前任官员，若现任官员接手前任的工程，不仅相当于为他人的政绩添砖加瓦，还可能对自身晋升产生不利影响。

总体而言，地方官员更替频率高、实际任期短，在“晋升锦标赛”的竞争机制下，新任官员为了超越前任、展现自身优势，往往缺乏对本地区发展的长期规划，甚至可能终止前任正在推进的政策规划，进而导致政策烂尾和不连续的现象。

四、对策建议

地方政府所能调动的资源是有限的，大量的“三拍工程”造成大量资源浪费的同时，也使得有限资源无法配置到其他项目，从而阻滞地区整体发展。此外，这些“朝令夕改”的三拍工程政策也易导致政府与民众信赖关系的破裂，长期如此，政府的公信力必将受到影响，政府权威也将严重流失，解决此类问题迫在眉睫。

（一）合理调节“固定任期”与“弹性任期”

我国地方治理体系中长期存在的“弹性任期”显著重塑了官员的激励结构：任期边界的模糊化削弱了时间一致性的约束，导致公共投资决策呈现短视化倾向。而主政官员在任期间对城市经济增长的正向效应峰值出现在其任职的第四至第五年，[12]若在此时点前对其进行调任，不仅会造成人力资源的非必要损耗，还会使其难以充分施展对地方经济发展的推动作用。未来干部人事制度改革不妨建构以“法定五年任期”为核心的刚性基准，通过立法或党内法规形式锁定任期下限，以抑制非制度性调动的扰动；同时嵌入可控的“弹性区间”作为例外条款，以兼顾治理灵活性与激励强度。在稳定职务预期的前提下，引导官员将施政视野扩展至完整政治周期，实现短期绩效与长期发展的激励兼容，推动施政规划的长远发展。

（二）重要工程的压力转圜

对地方影响的重大长期工程，在项目评估时，应当对项目的工程进度、资金等进行详细规划，通过批示、会议等将其转为由上级监督主抓的中心任务。在绩效考核上，将考核项目转为对该项目推行进度与实效的评估。从而将前任官员的“历史遗留项目”转变为由上级布置的长期规划，同时工程的扎实推进仍能有益于官员的晋升，官员不会因此失去激励。

（三）建立工程责任人的终生负责制，

范柏乃、张维维、徐巍依据56个个案对公共投资工程与私人投资工程进行了统计，数据表明，73%的“三拍工程”属于公共投资工程，这与责任机制有着密切关系。[13]在公共投资中，政府责任的履行往往遭遇“经济人”的冲击，政府有关部门或出现。不妨建立重大工程责任人的终生负责制度，将重大工程建设的责任具体细化到个人，建立重大工程责任人档案，若项目出现短命、烂尾问题，造成重大资源浪费损失时，对相关责任人依法追责，从而减少“三拍工程”出现。

五、结语

三拍工程在我国地方的大量出现，不但造成资源浪费、阻滞地方发展，而且会导致信赖危机，为政府维护公信力与权威带来挑战。这一现象既与官员个人素质能力有关，也需我们对相关制度进行反思。基于“经济人”假设的，我国官员“弹性任期”、异地交流制导致的短任期，以及所形成的政绩挤压体制下的晋升锦标赛，使得理性的官员在“裹挟中小步快跑”。

如何在制度上破除困境，为地方工程项目发展与官员工作激励的良性结合扫除障碍，让官员“脚踏实地”值得思考与探索。不妨根据几项制度成因，通过对官员任期合理调节、将工程压力巧妙转圜、建立责任人终身负责制等措施，做到在保有原有的对官员工作的激励的同时，保证项目工程的长足健康推进，促进地方整体发展。

参考文献

[1]Adam Smith．An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations[M].Methuen and Co，1776.

[2]倪秋菊，倪星.政府官员的“经济人”角色及其行为模式分析[J]武汉大学学报，2004，（02）：260 -267.

[3]Anthony Downs.An Economic Theory of Democracy[M].Harper and Row，1957.

[4] Anthony Downs.Inside Bureaucracy[M].Scott Foresman & Co，1967.

[5] C.E.Lindblom.The Science of “Muddling Through”[J]Public Administration Review，1959，19（02）：79-88.

[6]耿曙，庞保庆，钟灵娜.中国地方领导任期与政府行为模式：官员任期的政治经济学[J]经济学，2016，15（03）：893-916.

[7]吉黎.官员变更与政策不确定性：一个综述[J]当代经济管理，2018，40（08）：25-28.

[8]Anthony Downs，Inside Bureaucracy[M].Scott Foresman & Co，1967.

[9]邓洁，潘爽，叶德珠.官员任期、政策偏好与城市创新[J]科研管理，2023，44（01）：114-124.

[10]庞保庆，耿曙.官员任期与政绩挤压：中国政府人事的“试用期任职”[J]学海，2016（05）：49-55

[11]李洪彬，周黎安.政治更替与经济绩效：中国人事控制的激励作用[J].公共经济学杂志，2005，89：1743-1762.

[12]曾湘泉，李智，王辉.官员任期对地区经济增长效应研究[J].中国人民大学学报，2021，35（01）：81-95.

[13]范柏乃，张维维，徐巍.委托代理理论视角下的“短命工程”治理策略研究[J].理论与改革，2012（06）：91-95.

作者简介：

王佳（2005.03-），女，汉族，浙江温州人，本科，研究方向：行政管理。