PPP项目工程造价管理的难点与解决对策研究

摘要：PPP项目作为推动基础设施建设与公共服务供给的重要模式，其工程造价管理直接影响项目投资效益与合作各方利益协调。由于PPP项目结构复杂、周期长、参与方多等特点，工程造价控制面临诸多挑战。文章结合实践经验，系统分析PPP项目造价管理中的关键难点，深入探讨政府与社会资本合作过程中的利益平衡、造价风险分配机制与信息不对称等问题，提出行之有效的管理优化路径，为提升PPP项目造价管控能力提供思路与依据。

关键词：PPP项目；工程造价；管理对策

一、PPP项目工程造价管理的突出难点

（一）项目初期估算精度不足引发的成本偏差风险

PPP模式下的项目在前期阶段多依赖概算数据进行招标策划，因设计图纸不完善、工艺方案尚未最终敲定，加之区域造价标准存在差异，容易导致估算数据偏离实际情况。社会资本方往往据此数据参与投标，一旦中标后进入深化设计和实际施工阶段，原有成本假设很难维持，便需要进行多次设计变更和合同调整。这种情况下，预算超支成为常态，政府方在监管过程中又因缺乏对项目整体成本构成的了解，无法及时遏制非合理增项。最终造成政府支出压力加剧，社会资本投资回报不稳定，项目成本失控对合作双方都产生了不利影响，影响了PPP模式的实施信心和市场口碑。

（二）多主体协作模式下的信息不对称障碍

PPP项目通常融合了融资、建设与运营多个阶段，其参与主体包括政府部门、投资机构、设计单位、施工企业和运维服务商等，这种多方协作格局本身就带来了信息传递的复杂性。尤其在工程造价管理过程中，社会资本方对造价形成机制掌握程度较高，政府在合同执行阶段往往处于弱势信息方，导致动态成本变化掌控不及时。部分社会资本方可能利用政府监管技术门槛较高的弱点，在施工阶段通过技术手段提高变更频率或隐性提升采购价格，进一步加剧预算执行偏差。同时，由于政府在PPP项目中的支付安排较为刚性，面对信息差距缺乏有效应对工具，只能被动接受成本调整，失去了对造价的主导权。

（三）造价控制机制缺乏动态调整能力

PPP项目的实施周期较长，造价构成因通货膨胀、技术迭代、市场供需等因素易产生波动，在没有动态调整机制的情况下，项目成本往往背离最初合同约定。一些PPP合同对物价指数、人工成本或税费变动未设立合理的调整条款，致使项目执行期间面临较高不确定性，社会资本不得不采取保守策略进行高估报价，进而造成中标价格偏离合理区间。此外，政府在运营期常规费用审核过程中，对真实成本构成缺乏系统的历史数据积累与管理制度，导致定价与支付机制难以科学跟进，财政预算安排出现压力。缺乏动态预算响应机制，也制约了绩效导向型管理的推进，制衡机制薄弱，形成项目过程控制真空地带。

二、PPP项目工程造价管理的优化对策

（一）提升项目前期估算深度与科学性

在PPP项目建设前期阶段，必须强化估算工作的精准化和系统化，摆脱传统粗放式预算方法。政府部门应组织具备专业资质的第三方咨询机构参与方案论证，围绕工艺路径、施工组织、材料来源与建设周期等关键因素建立详细技术经济模型，并同步进行多维度成本情景分析，探索不同技术路线对投资额度的影响。在估算体系中纳入区域资源价格、供应链可行性、人工结构趋势等动态指标，提升估算基础的现实贴合度。对于重大PPP项目，还应建立预估成本数据库并进行历年案例比对，提炼行业均值作为基准参数使用。在招标阶段，依据深度设计成果和规范清单量价形成投标上限约束，从源头减少后期反复变更可能性。

（二）健全全过程造价动态监管机制

有效的成本控制需要覆盖项目生命周期的全过程制度支撑。政府可在合同设定阶段引入动态成本调整条款，对工程量变化、物资价格波动及市场不可抗力等因素，设立清晰的调整机制与补偿边界。在实施阶段，建议推动建立由政府、社会资本方与独立咨询方三方联合组成的项目造价审查小组，定期开展工程量确认与支付节点审核，做到进度与造价同步核对，防止预算变更失控。利用BIM技术与电子信息平台整合施工进度、设备采购与财务支出，实现数据同步采集、集中分析和即时反馈。在运营期，引入绩效考核与服务质量挂钩的支付结构，对实际服务交付与支出数据进行动态比对，形成基于数据驱动的反馈机制，提升合同执行透明度。

（三）优化风险分担机制与收益分配结构

造价控制的实质是风险与收益在多方之间的科学配置。为避免风险集中于某一方引发合同执行难题，应在合同文本中明确各类风险分界点和响应路径，如材料价格波动由政府承担一定比例、不可抗力事件设立补偿调整方案、设计误差风险由设计单位与投资方共同承担。对于运营类项目，应通过建立合理的收益调节机制，如设置分红阶梯、设立最低收益保障线等方式，引导社会资本控制不必要的支出，提升运营效率。同时，推动政府与社会资本方共同出资设立成本调节基金，用于化解重大变动带来的不确定性。通过动态分担成本偏差与收益结果，形成可预期、可控、可持续的造价控制生态。

（四）加强政府方工程造价管理能力建设

提高政府部门在PPP项目中的成本识别与控制能力，是有效管理的基础保障。应通过组织政府工作人员定期接受工程造价与财务分析的专项培训，增强技术理解力与合同执行判断能力。设立专门PPP造价监督机构，引入具备注册造价工程师资质的专业人员，承担预算审核、合同价格评估与支付核验等关键工作环节。在项目执行层面，构建政府内部管理协同平台，打通项目管理、财务监督与审计部门间的信息链路，推动形成闭环管理模式。同时鼓励采用市场化咨询机制，引入第三方评估团队对造价关键节点进行独立复核，并推动地方出台针对PPP工程造价管理的专项操作指引，建立统一的评价指标与问责体系，提升执行效能。

结束语：PPP项目工程造价管理的成效直接关系到公共资源配置的效率与项目合作机制的稳定性。应在制度构建、过程监管、风险平衡与能力建设等层面同步发力，构建契合PPP特点的全生命周期造价管理体系，提升造价控制的科学性与动态适应性。通过完善成本估算基础、落实动态调整机制、推动各方协同共治，将有力支撑PPP模式的高质量运行，推动基础设施项目在保障公共利益的同时实现多方共赢。

参考文献：

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