“双碳”目标下国土空间规划用地预审的绿色转型

引言

目前，在进行工程建设项目可行性研究报告审批前，需依次向发展和改革主管部门申请完成项目建议书审批、向自然资源主管部门申请取得用地预审和选址意见书。现行建设项目用地预审和规划选址前的项目策划生成流程存在一定局限性，由于工程建设项目发起的主体大多并非自然资源和规划部门，无法提前获知项目拟选择的用地合规性，往往进入用地预审阶段才发现用地不符合规划要求。

1、双碳目标对国土空间规划用地预审的新要求

“双碳”目标的提出，对国土空间规划用地预审提出了全新的要求，预审过程需要强化碳排放评估，将项目的全生命周期碳排放纳入考量范围。这要求建立科学的碳排放评估指标体系，对建设项目的能源消耗、材料使用、施工工艺等方面进行严格审查，确保项目符合低碳发展要求；在项目选址阶段，应优先避让生态敏感区和重要碳汇区域，如森林、湿地等生态系统。对于不可避免的生态占用，需制定科学的生态补偿方案，确保区域碳汇能力不降低。同时，鼓励采用生态友好型设计方案，提升项目的碳吸收能力；在产业用地预审中，应优先支持新能源、节能环保等绿色产业发展，严格控制高耗能、高排放项目用地。通过用地政策引导产业向低碳化方向转型，推动形成绿色低碳的产业空间格局；实现“双碳”目标涉及发改、环保、住建、能源等多个部门，需要建立跨部门的用地预审协调机制，确保各项低碳政策在用地环节得到有效落实。通过信息共享和联合审查，提高预审效率和科学性。

2、“双碳”目标对国土空间规划用地预审的影响

随着“双碳”目标的推进，产业结构将发生重大调整，新能源、节能环保、循环经济等绿色产业将迎来快速发展机遇，而传统的高耗能、高污染产业将逐步转型或淘汰。“双碳”目标要求优化国土空间开发格局，推动产业和人口向资源环境承载力较强的区域集聚，减少对生态脆弱地区的开发。这意味着在用地预审中，需要更加严格地控制建设用地规模，避免过度扩张。同时，要引导建设项目向城市群、都市圈等高效利用土地的区域布局，促进产业协同发展，提高土地利用效率，降低因低效布局导致的能源消耗和碳排放。例如，对于一些高耗能、高排放的产业项目，应优先安排在靠近能源供应中心或具有良好碳汇条件的区域，以减少能源传输损耗和碳排放；“双碳”目标的核心是降低碳排放，因此在用地预审中需要充分考虑建设项目的能源利用和碳排放情况。对于新建项目，要审查其能源利用效率是否符合相关标准，是否采用了清洁能源和节能技术。对于扩建和改建项目，要评估其碳排放增量是否在合理范围内，并要求其采取有效的减排措施。同时，要鼓励建设项目采用分布式能源系统、智能电网等先进技术，提高能源利用效率，降低碳排放强度。

3、“双碳”目标下国土空间规划用地预审的绿色转型措施

3.1、构建科学的碳评估指标体系

制定覆盖项目全生命周期的碳排放核算方法，将直接排放、间接排放和隐含碳纳入评估范围。建立分级分类的碳排放标准，针对不同区域、不同类型项目设定差异化的碳排放强度要求。开发智能化的碳排放评估工具，提高评估效率和准确性；将重要碳汇区域纳入生态保护红线严格管控，实行“占一补一”的碳汇平衡制度。完善生态补偿机制，建立碳汇交易平台，鼓励通过市场手段实现碳汇补偿。加强事后监管，确保生态保护措施落实到位，定期评估区域碳汇能力变化。考虑建设项目的生态碳汇能力，将植被覆盖率、森林蓄积量、湿地面积等生态碳汇指标纳入用地预审指标体系。鼓励建设项目通过增加绿化面积、建设生态廊道等方式，提高生态碳汇能力，在用地预审指标体系中，增加建设项目碳排放强度、能源利用效率、可再生能源利用比例等指标。根据不同行业和项目的特点，制定相应的指标标准和限值，作为用地预审的重要依据[1]。

3.2、双碳目标规划管控

为确保国土空间规划编制过程中有效落实双碳目标要求，在规划实施过程当中还需要针对其碳排放状况进行跟踪分析与研究，力求实现对城区碳排放量的有效控制，减少其对于生态环境造成的影响。若实现对于城市规划碳排放的跟踪，应当有关技术团队及规划人员分别基于宏观和微观角度进行综合分析后，采用相应合理的管控措施。从宏观角度来看，规划团队与建设团队应分别基于土地开发、绿色交通、绿色建筑等方面进行推进，着力优化城市用地指标与用地比例，使城区建筑建设行为得到积极引导，实现生态环境的有效保护。而从微观角度看，相关规划建设者应鼓励城区建筑施工团队关注建筑通风情况、阻风情况、绿化覆盖情况以及屋顶绿化情况等相关指标，并携手行政单位实现对城区建设的有效管控，使城区建设进程中的碳排放情况得到进一步抑制[2]。

3.3、优化审查内容

在用地预审中，增加对建设项目碳排放影响的审查内容。要求建设项目提供碳排放测算报告，对其全生命周期的碳排放进行详细分析和评估。审查建设项目的碳排放是否符合国家和地方的相关标准和要求，是否采取了有效的减排措施；审查建设项目的能源利用方式是否合理，是否优先采用清洁能源和节能技术。鼓励建设项目采用分布式能源系统、智能电网等先进技术，提高能源利用效率，降低碳排放强度。对于高耗能项目，要求其进行能源审计和节能评估，制定节能改造方案；审查建设项目与周边生态系统的协同发展关系，评估其对生态碳汇的影响。鼓励建设项目与周边生态区域进行有机融合，通过生态修复、生态补偿等方式，提高生态系统的碳汇能力。对于涉及生态保护红线的项目，要严格审查其生态保护措施的可行性和有效性[3]。

3.4、健全多方协同机制

建立自然资源、生态环境、发展改革等部门之间的信息共享平台，实现建设项目相关数据的实时共享和交互。各部门可以在信息共享平台的基础上，协同开展用地预审工作，避免重复审查和信息不一致的问题；对于重大建设项目，建立由多个部门组成的联合审查小组，共同对项目进行用地预审。联合审查小组可以充分发挥各部门的专业优势，对建设项目的土地利用、环境保护、能源利用等方面进行全面审查，确保项目符合“双碳”目标要求；在用地预审过程中，加强与社会公众的沟通与互动，广泛听取公众的意见和建议。通过公开建设项目信息、举办听证会等方式，让公众参与到用地预审工作中来，提高预审工作的透明度和公信力[4]。

结束语

“双碳”目标的提出为国土空间规划用地预审带来了新的机遇与挑战。通过系统分析当前预审制度存在的问题，本文提出了构建碳评估体系、强化生态保护、完善部门协同、创新激励机制等优化对策。这些措施将有助于将低碳理念深度融入用地预审全过程，推动形成绿色低碳的空间发展格局。未来，随着“双碳”目标的深入推进和技术的不断发展，国土空间规划用地预审工作将不断完善和创新。

参考文献：

[1]阳柳凤,韦钰.精准保障农村公路用地助力乡村振兴——解读《关于强化农村公路项目用地保障更好服务乡村振兴的通知》[J].南方自然资源,2023,(03):15-18.

[2]林秀芳.浅谈国土空间规划历史红线数据库建设[J].福建建材,2022,(05):73-75.

[3]柴祥君,黄博.有效促进重大建设项目规划选址和用地预审论证工作高质量管理的探索[J].浙江国土资源,2022,(02):31-33.DOI:10.16724/j.cnki.cn33-1290/p.2022.02.017.

[4]朱彧,颜妍,黄燕平,等.为了“一张蓝图干到底”——福建省厦门市构建规划实施传导体系的探索实践[J].资源导刊,2022,(02):56-57.