那曲市集体林权确权登记存在问题及对策

摘要：针对那曲市集体林权确权登记存在的地类、权属冲突等问题，通过对全国林权制度改革试点情况的分析，基于那曲实际情况，该文提出了符合那曲市存量林权不动产统一登记的技术路线，和林权确权和不动产登记中存在问题的对策，有效的解决了那曲林权改革探索阶段林权确权登记存在的问题，最后从部门协同、林权流转、碳汇交易三个方面对那曲市林权制度改革提出了意见，对其他省市林权登记及林权制度改革具有参考意义。

关键词：集体林权; 林权确权; 林权登记;

1 引言

那曲市位于西藏自治区北部，青藏高原腹地，与新疆维吾尔自治区和青海省交界，属亚寒带气候区，那曲市区平均海拔4500米，高寒缺氧，总面积35.3万平方千米，人口约50万，地广人稀。

根据那曲市2022年度国土变更调查统计数据，那曲市农用地、建设用地、未利用地分别占比68.75%、0.11%、31.14%，其中农用地主要为天然牧草地和林地。草地（包含其他草地）占那曲市总面积的84.86%，称为“羌塘草原”。

虽然林地占那曲市总面积1.68%，但绝对数量大，591.34平方千米，主要为天然林，集中分布在东部的比如、索县、嘉黎三县，巴青县有少量天然林分布，主要树种有大果圆柏、柏树、桦树、高山栎、云杉、冷杉、高山柳等。因此，林草确权登记对那曲市农牧民增收，农村集体产权改革，高原生态环境保护和恢复，争创国家生态文明高地和那曲市建设生态文明示范市有重要意义。

2 技术路线

2.1 政策分析

2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》，要求2025年基本形成权属清晰、责权利统一保护严格、流转有序、监管有效的集体林权制度。

2024年自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家金融监督管理总局办公厅下发《关于落实深化集体林权制度改革要求，规范高效做好林权类不动产登记工作的通知》，贯彻落实党中央、国务院深化集体林权制度改革要求，推进各类林权不动产登记办理，依法维护农村农民合法权益，保障林地经营权正常流转，发展林业适度规模经营，更加科学高效，推动林区发展条件持续改善、农民增收，实现乡村振兴。

完成原林权登记资料清查移交和数据整合入库汇交，组织低成本核发一批林权类不动产权证，分类分批清理规范林权确权登记历史遗留问题，建立健全林权确权登记与林业管理业务协同及信息共享机制，持续规范林权确权登记发证工作，推动林权登记法治化、规范化、标准化、信息化。其中，清理规范林权确权登记历史遗留问题，全面履行林权登记职责，成为当前林权制度改革的重要议题[1]

2.2 国内现状

2021年，自然资源部和国家林草局在浙江省宁波市等十六个城市开展清理规范林权确权登记历史遗留问题试点方案的基础上，要求各区县以保护林权权利人合法权益为出发点，深入调查研究林权确权登记，对历史遗留问题进行清理规范，打通困扰林权登记正常办理的“痛点”“难点”，全面履行好林权登记职责。

广东清远市连州市以数据整合为主线和抓手，按照“以点带面、先易后难、分步实施、分类推进”的工作思路，聚焦“登记信息、权属重叠、地类冲突、确权程序、已登未发证”五个重点，全面推进林权登记数据清理规范和历史遗留问题化解。

浙江宁波市海曙区人民政府办公室先后下发《关于印发海曙区清理规范林权确权登记历史遗留问题试点实施方案的通知》、《关于进一步规范林地承包经营权登记工作的通知》、《林地承包经营权地籍调查实施细则》、《海曙区林地承包经营权登记地类冲突分类处置办法》等规范性文件，对林权确权登记工作的职责分工、工作流程、调查方式、确权模式、疑难问题处理标准作了明确规定，逐步实现了林权确权登记工作的规范化、标准化，构建林权类不动产登记长效管理机制[2]。

安徽宣城创造性联合安徽农业大学理学院和安徽省不动产登记中心，统筹大学科研力量和国家自然科学基金项目等，林权确权登记历史遗留问题规范清理工作重点围绕登记信息问题、权属重叠问题、地类冲突问题、确权程序问题、已登记未发证问题五个方面展开，通过内业分析、关联信息、调查核实等方式分类清理，对存在的问题横向纵向分析，并提出务实有效的对策建议。

2.3 那曲技术路线

2.3.1 那曲市主要部门任务分工

根据《西藏自治区自然资源厅 西藏自治区林业和草原局关于持续推进林权类不动产登记的通知》，那曲市自然资源局、那曲市林业和草原局按以下分工协同配合：

（一）林草部门将符合登记要件（以宗地为单元）的林权登记档案资料移交到不动产登记机构，林草部门应组织档案清理、梳理，做到林权登记权属来源、公示材料、申请书、审批表、登记簿、图件等核心内容完整，图形和属性关联一致，地块面积准确、四至清晰、空间位置明确；

（二）那曲市不动产登记机构要按照自然资办发[2020]31号文件的要求，同林草部门密切配合，基于同一张底图，同一个平台，对林权类数据进行整合，形成集体权属登记属性、图形、档案等信息于一体的电子档成果，并纳入不动产数据库。

2.3.2 那曲市主要技术路线

在“村民自愿、风险可控”前提下，按照“由大及小、分层确权、五级定界”方式集中推进林权确权登记工作[3]。

（一）搜集资料。林地调查登记数据、档案（林权抵押、查封数据），第三次全国国土调查数据，年度变更调查数据，集体土地所有权更新汇交数据，农村土地承包经营权登记数据，草原确权登记数据，征地红线，农转数据，永久基本农田红线，林地征占用，道路红线，河湖管理范围线，最新高分辨率影像。

（二）资料分析。对历史档案或者登记数据完整性、一致性分析，判断是否需要进行补充地籍调查；同时根据搜集的资料进行套合分析，判断是否地类冲突、权属冲突。

（三）地籍调查。地籍调查分为权属调查和地籍测绘，其中，权属调查是地籍调查的核心。权属调查按照“村界、林界、山界（统管山、责任山、自留山）、组界、户界”分级定界，充分发挥老支书、老会计、老分山员等了解历史情况人员参与。

（四）历史遗留问题分析与处置。根据五大类型的历史遗留问题，成立以县级分管领导为组长的历史遗留问题工作领导小组，自然资源部门、林草部门、农业农村部门、水利部门等多部门联合参与、分类化解处置。

（五）整合入库。在宗地所在村镇公示地籍调查成果15日，确认相关权利人无异议后将宗地和林木调查成果整合入库。存在历史遗留问题短期难以一并化解的，在中间数据库上标注争议，待争议解决程序完结后，根据生效的法律文书或文件更新成果数据库。

2.3.3 那曲社会和自然环境对集体林权确权登记的影响

（一）生态脆弱性。那曲市地处高海拔地区，生态环境脆弱，植被恢复能力较弱。林权确权登记过程中，注重平衡生态保护与资源利用。高海拔地区的森林资源更多地承担生态功能（如水源涵养、防风固沙），而非经济功能。

（二）民族文化传统的影响。那曲市是藏族聚居区，当地居民有着独特的土地利用方式和资源管理传统。例如，藏族文化中对神山圣湖的崇拜，使得某些森林和草地被视为神圣不可侵犯的区域。在林权确权登记过程中，尊重和保护这些传统文化，避免因林权划分引发文化冲突。

（三）经济依赖与资源开发。那曲市的经济发展相对落后，当地居民对自然资源的依赖程度较高。林权确权登记后，通过合理的政策引导，既保障居民的生计，又避免过度开发森林资源。可以考虑通过生态补偿、林下经济（种植藏药材）等方式，帮助当地居民从森林资源中获得可持续的经济收益。

3 存在问题及解决办法

（一）精度问题。一是早期林权登记四至描述简单，通常以路、坑作为主要标志物粗略描述，现标志物几乎灭失，无法追溯宗地位置和权属界线[3]，需补充地籍调查，结合权属来源证明材料，由相邻宗地权力所有人或委托代理人指界确认；二是相邻宗地调查精度不同造成地类界限交叉重叠，以精度高、现势性强的为准。

（二）地类冲突。林权证发证范围内存在建设用地、草地、耕地等，与实际现在不符。根据《自然资源部 国家林业和草原局 关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界 规范林地管理的通知》（以下简称“林地管理通知”），坚持国土空间唯一性和地类唯一性，加强国土“三调”数据和林草湿数据的融合，实施“一张图”管理。一是判断是否是退耕还林图斑；二是自然资源局和林草局根据林地管理通知共同判定地类。

（三）权属重叠。同一宗地范围内，由于历史原因各管理部门各自为政，数据信息未能实现及时衔接共享，造成“一地多证”问题。在当前不动产统一登记的大背景下，农村土地承包经营权、草地确权、集体土地所有权、河流确权、林地确权数据造成图斑重叠冲突，在数据整合时，在问题台账管理中对权属重叠情况予以标注，待相关权利人办理业务时再一并解决。

（四）林权类型。林地权利类型为集体土地所有权、林地使用权、林地承包经营权和林地经营权，森林林木权利类型为林木所有权和林木使用权。国有土地和村自留山上的林地权利类型为林地使用权，村统管山（集体所有林地）上林地权利类型为集体土地所有权，不单独登记为集体林地所有权，按照集体土地所有权更新汇交要求进行整合，纳入集体土地所有权登记数据。

4 那曲市集体林权制度改革建议

（一）推进国土变更调查和林业调查确权登记数据的融合。完善那曲市国土变更调查和林业数据共享机制，使林业造林成果和林地征占用充分反映到国土变更调查上来，提高日常变更和年度国土变更调查的质量，促进“一张图”建设，进一步服务林业规划和“农转用”等审批管理。

（二）建立那曲市林地经营权流转抵押机制，所有权、承包权、经营权”三权分置“。盘活市场，促进农民增收和生态林的发展。对项目土地权属清晰，具有不动产权属证书、土地承包或流转合同，或具有经有批准权的人民政府或主管部门批准核发的土地证、林权证的地块，结合那曲市实际情况，明确土地流转的流程和价值。

（三）建立那曲市碳汇交易机制。充分发挥，内地产业发达，那曲地广人稀，两地优势互补。由那曲市林业和草原局和那曲市生态环境局牵头实施，建立碳汇交易所，充分挖掘内地能源、工业、矿业等行业对碳指标的需求。通过造林碳汇项目，增加森林面积和森林生态系统碳储量实现二氧化碳清除，减缓气候变化，引导那曲市林业发展。

参考文献：

[1]陆志鹏，董斌，曹勇等．安徽宣城林权确权登记历史遗留问题的成因及对策探析[J]．西南林业大学学报，2023，7（4）：61-66.

[2]黄征，苏敏敏，谢远程等．林权确权登记规范化、标准化、信息化之路的积极探索-宁波市海曙区林权确权登记试点工作经验总结[J].浙江国土资源，2022（6）：46-47.

[3]李伟，何云蕾，和均伟．林权确权登记整村集中办理模式的应用探索[J]．城市勘测，2023（4）：123-125.

[4]孔立，钮月，黄东等．清理规范林权确权登记历史遗留问题方法探究[J]．科技创新与应用，2024（5）：129-132.

[5]王开春．对广西集体林地林权证发放与不动产登记工作的思考[J]．南方国土资源，2020（5）：55-56.

第一作者：阮剑佳 1987.08，女，工程师，湖州市测绘院，主要从事自然资源调查监测、确权登记方面的研究。