土地征收成片开发的政策实践与制度思考

引言

土地征收成片开发是我国推进城市化、促进经济发展的一种重要的土地利用方式，是我国新《土地管理法》确立的一项法律框架，是促进土地集约利用、保障失地农民合法权益的重要制度保证。但目前各地在实施过程中还存在着公益界定不明确、规划实施衔接不畅、监管机制不完善等问题，迫切需要有针对性地制定相应对策，促进其规范有序发展。

1 政策背景及逻辑

农地产权问题是解决农地制度难题的核心。片区开发涉及到各方的权责划分、利益分配机制和严格的使用控制。无论是从政治考虑，还是从经济效率和社会公正等方面考虑，农村土地承包经营权一直是我国自然资源管理制度改革的重点。因此，对“片上开发”的政策演变过程和内在逻辑机制进行深入剖析，在理论上和现实上都有着重大的现实意义。

1.1 政策背景

成片开发这一概念在我国《土地管理法》颁布前还没有正式的法律用语，只是作为一种现实的土地利用手段，在招商引资、扩大城市规模等方面得到了广泛应用。在过去很长一段时间里，我国土地征用的基本形式有两种：一种是以特定工程为单元的土地征用，多为非规划小块土地，数量分散，数量少；二是以土地征收为主要内容的土地征收方式。其中，以两审批权为核心，以保证其宏观调控效果；而在土地审批过程中，则由市、县级政府负责组织实施，以保障其宏观调控效果。这一制度符合国家简政放权的要求，同时也充分调动了地方政府的积极性，对我国的经济发展起到了积极的推动作用，但也逐步暴露出土地征用范围过宽和监督缺位等问题。为了提高土地征用的科学性，完善土地供应机制，促进土地利用方式从粗放式增长到集约高效转变，缓解一些地区配套产业薄弱、存量用地潜力匮乏的问题，以成片方式逐渐成为保障重点工程和区域发展项目落地的重要途径。

1.2 现实效应

《土地管理法》在我国土地征收中首次明确规定了成片开发的概念，并在此基础上进一步明确了土地征用的适用标准。该制度的实施，对于推动城乡一体化发展、保障征地各项政策的平稳衔接、推动土地集约、保障被征地农民合法权益，都有着重大的现实意义。相对于分散的单体用地开发，成片开发可在大范围内对城镇功能布局进行系统、经济的布局，并将基础设施与公共服务设施进行统筹建设，有利于增强城市资源的聚集效应，促进土地使用的精细化、科学化。

2 存在的问题

2.1 公益性认定和比例控制问题

《标准》从空间结构层次、规划体系层次和实施步骤等方面，对片上开发的应用进行了界定。如果在对公益性质的界定和对公共土地使用比例的把握上不够谨慎，不但会使土地利用偏离了原本为公众服务的初衷，也会影响到对土地使用范围的有效控制。目前，我国国土资源部和住房城乡建设部对公共事业用地的分类标准还不够统一，不同地区对公共事业单位的划分也不尽相同。以上海为案例，在新《土地管理法》和《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南 ( 试行 )》的基础上，将公共事业用地、交通运输用地、公共设施用地、绿地和开敞空间和特种用地纳入公益性用地范围；天津参照《城市用地分类与规划建设用地标准》，将公共服务、交通、绿地和广场等公共服务用地纳入公益范围，并在此基础上对其进行了分类。在调查中，一些地方政府和一些规划部门对加油站、社区配套服务等土地是否为公共用地等问题，存在着不同的意见。另外，如果该地区的国有土地上的公共建设用地已经达到一定的比例，那么就会产生被征收为商用或商业用途的情况；如果政府对公共土地使用的比重太大，将会限制以工业为主的地区按照原来的计划进行，从而影响到整个开发的效率和可行性。

2.2 方案编制与实施的衔接问题

当前多地规划设计普遍侧重展示优势与预期成效，忽视对实施中潜在挑战、问题及风险的研判，呈现“重结果轻风险”倾向，易受意外因素干扰，导致后期频繁调整。从执行看，各地国土空间规划体系建设进展不一，部分区域控规

尚未稳定，难以形成可靠实施基础，制约规划优化落地。土地利用方面，集中开发的建设用地多服务于重点项目，但其推进常受宏观经济、投资意愿等外部因素影响，不确定性大，波动性易传导至年度计划，加剧实施难度。

2.3 土地征收成片开发监管问题

目前，除了安徽和湖北等几个省份，大部分省份还没有明确界定各有关部门在征地过程中的责任界限和监督要求。但由于从规划到实施这一过程中存在着时间上的紧迫问题，目前各地对其的监督管理仍然比较薄弱。调查发现，目前各省还没有建立起一套系统、规范的监管体系，监管手段主要依靠现场检查，缺少对事前、事中和事后的全程监管，因此，很难对规划编制、审批和实施各个阶段存在的问题和风险进行及时发现，从而造成征地滥用、规划调整频繁或实施偏离初衷的情况。

3 相关思考与建议

3.1 完善公益性认定机制和比例管控措施

可借鉴天津经验，在操作规范中对公益性建设用地分类管理，避免因指标差异导致区域政策失衡与社会矛盾。对存在争议的用地，应强化规划阶段的意见征求与民主协商；项目论证时，将公共土地评估结果及占比纳入专家评审重点。征地过程中须增加公益性质审议与听证程序，保障农民知情权、参与权和表达权，防止征地范围扩大或滥用。同时，区分一般与特殊工程，在遵循《标准》基础上细化公益用地比例控制，以正面清单形式明确特殊情况的分类及对应比例，提升规划审核效率，降低后续协调成本。

3.2 建立动态化调整机制和风险控制措施

针对当前我国经济、社会环境不断变化、国土空间规划不断更新、不同工程进展情况各异的现状，本课题提出构建一种可持续发展的动态调整机制，使规划主体能够在每年的基础上不断地对其进行适当的优化。本项目拟从过程管理、内容设计、实施效果三个层面，建立风险防控体系，对可能出现的问题进行有效的识别和解决，提升项目的可操作性和可操作性。

3.3 建立全过程评估机制和协同监管措施

本文建议构建覆盖征地成片开发全过程的评价指标体系，贯穿政策制定、方案设计与执行推进各环节。同时，健全第三方评估机制，通过定期抽查、年度及终期考核实施全流程监管，并将评估结果有效应用于方案优化与审批决策。各级政府应在政策层面厘清部门职责，强化跨部门协同监督；在项目实施中严查违法违规行为，推动检查、评估与监督联动，建立长效问责机制，切实规范征地拆迁工作。

结束语

土地征收成片开发是实现区域经济发展和资源保护协调发展的一条重要路径。今后，要加强公益导向，优化动态管理，完善监督制度，使其更加符合法律法规，更好地为城市化的高质量发展提供支持，并对农民的权利进行有效保护。

参考文献：

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