安徽省零基预算改革2.0版的案例分析

一、零基预算改革的实践探索

（一）案例来源

本文数据来源于安徽省政府《关于进一步深化零基预算改革的实施意见》《2024 年安徽省财政工作要点》及省政府新闻发布会实录，辅以《中国财经报》《安徽日报》等媒体报道。

（二）案例概述

安徽省零基预算改革2.0 版以“破基数、强统筹、保重点、提绩效”为核心，通过“五大举措”推动改革深化：

范围拓展：从产业、科技创新领域延伸至教育、医疗、养老等民生领域，覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算（“四本预算”全口径）；

协同创新：统筹国债、专项债、财政贴息等工具，完善政府投资基金“募投管退”机制，促进财政与金融、产业政策联动；

绩效深化：试点成本预算绩效管理（2024 年选取 108 个项目），分析结果应用于2025 年预算编制，同口径压减预算 15.3% ；

约束强化：严控一般性支出，规范预算调剂，构建财会监督联席会议制度；制度配套：形成“ 1+3 ”制度体系（《实施意见》+ 支出标准、成本管理、项目论证3 个配套文件）。

截至 2024 年 6 月，改革已实现 13 个民生领域项目“从零论证”，压减低效项目预算 2.8 亿元，重点民生支出占比提升至 65% ，初步体现“集中财力办大事”的改革成效。

（三）案例分析：零基预算改革的过程机理

预算管理是“编制- 执行- 评估- 结果应用”的闭环过程。安徽省改革2.0版通过技术赋能与制度创新，在各环节形成协同机理：

1. 预算编制环节：全口径论证破解“基数依赖”

传统预算编制依赖“基数 + 增长”，导致支出固化。改革 2.0 版要求所有项目“从零论证”，并覆盖四本预算：

技术支撑：依托财政大数据平台，整合部门历史支出、政策目标、民生需求等多源数据，自动生成“项目必要性- 成本效益”分析报告；

制度保障：配套《支出标准体系》明确“人员经费、公用经费、项目支出”的定额标准，降低论证主观偏差。

例如，2024 年教育领域预算编制中，平台通过比对“学生人数- 教师编制-校舍需求”等数据，核减重复建设的校舍项目预算 1200 万元，精准匹配实际需求。

2. 预算执行环节：动态监控强化“过程约束”

传统预算执行存在“重分配、轻监管”问题。改革2.0 版通过“绩效e 考通”类平台（安徽省未明确命名，此处为类比）实现动态监控：

技术赋能：实时采集项目进度、资金使用数据，与预算目标自动比对，触发“红黄绿”三色预警（如进度滞后 20% 亮红灯）；

制度约束：配套《预算调剂管理办法》，明确“无预警不调剂”原则，杜绝随意调整预算。

2024 年上半年，平台对 32 个项目发出预警，其中 28 个项目通过调整执行策略完成目标，4 个项目因低效被核减预算500 万元。

3. 预算评估环节：成本分析提升“结果导向”

传统预算评估侧重“是否完成”，忽视“是否高效”。改革 2.0 版试点成本预算绩效管理：

技术工具：引入成本效益分析模型（如 ABC 成本法），测算项目单位成本（如“每公里农村公路养护成本”）；

制度应用：评估结果与下年度预算直接挂钩（压减低效项目15.3% 预算）。

例如，2024 年养老项目评估中，平台测算“社区养老服务中心人均运营成本”为 2800 元 / 月，高于全省平均 2200 元 / 月，核减预算 800 万元用于补贴低成本、高效率的居家养老项目。

4. 结果应用环节：多维挂钩强化“激励约束”

传统预算结果应用单一（仅与部门排名挂钩）。改革 2.0 版推动“预算 -政策- 考核”联动：

政策调整：低效项目评估结果反馈至政策制定部门，推动政策优化（如2024 年取消3 项重复的产业补贴政策）；

考核挂钩：将预算执行率、成本效益等指标纳入部门绩效考核（权重 30% ），与干部评优、晋升关联。

2024 年上半年，因预算执行率低于 80%，2 个部门被约谈，1 名干部暂缓晋升；因成本控制优秀，3 个部门获“财政管理先进单位”称号。

二、零基预算改革2.0 版的现实挑战

1. 制度适配性不足：配套规则覆盖不全

改革2.0 版虽出台“1+3”制度，但部分领域仍存在“规则真空”：

跨预算类型衔接规则缺失：政府性基金预算与一般公共预算的资金调剂规则未明确，导致“钱等项目”与“项目等钱”并存；

成本标准体系不完善：仅试点 108 个项目的成本标准，教育、医疗等民生领域的通用成本标准尚未建立，评估结果可比性不足。

2. 绩效数据质量待提升：技术支撑与人为干扰并存

技术短板：财政大数据平台仅归集 5 万条数据（截至 2024 年 6 月），未覆盖税务、社保等外部数据，难以全面反映项目真实成本；

人为干扰：部分部门为避免预算压减，虚报项目必要性（如夸大“民生需求”），导致“从零论证”流于形式。

3. 协同机制效率低：部门利益与执行偏差

部门博弈：财政部门与项目主管部门（如发改委、卫健委）在“项目必要性认定”中存在分歧，2024 年上半年 15% 的项目因“论证标准争议”延迟审批；

执行偏差：财政金融协同政策（如政府投资基金）因“收益分配规则模糊”，社会资本参与度仅 35% （目标 50% ），未达预期。

三、零基预算改革的优化路径

1. 完善制度框架：强化规则覆盖与衔接

制定跨预算类型调剂规则：明确政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的调剂条件（如“基金收入超收部分 50% 调入一般公共预算”），避免资金闲置；

构建通用成本标准体系：分领域（教育、医疗、养老）制定“单位服务成本”基准（如“每生每年义务教育成本”“每床每日养老机构成本”），提升评估可比性。

2. 提升数据质量：技术赋能与监督并重

拓展数据归集范围：对接税务、社保、市场监管等部门数据，建立“财政-经济- 社会”多维度数据库；

引入区块链存证技术：对项目申报材料（如需求调研报告、成本测算表）进行区块链存证，防止数据篡改；

强化数据核查机制：由第三方机构对 10% 的项目申报数据进行抽查，虚报行为纳入部门信用记录。

3. 强化协同机制：化解部门博弈与执行偏差

建立“项目论证联席会议”：由财政、发改委、行业主管部门共同参与，制定统一的“必要性- 可行性- 效益性”论证标准，减少分歧；

细化财政金融协同规则：明确政府投资基金的“收益分配比例”（如财政与社会资本按 3：7 分成）、“风险补偿机制”（财政承担 20% 本金损失），提升社会资本参与度。

四、结论与讨论

安徽省零基预算改革 2.0 版通过“范围拓展、协同创新、绩效深化”，初步实现了财政资源配置效率的提升，其“过程导向”的改革机理为地方政府提供了“制度- 技术- 协同”联动的实践范式。然而，改革仍面临制度适配性不足、数据质量待提升、协同效率低等挑战，需通过完善规则、强化数据治理、化解部门博弈等路径进一步优化。

参考文献：

[1] 崔惠玉 ， 徐思维 ， 楚文月 . 深化零基预算改革与协同式预算管理创新研究 [J]. 财政研究 ，2025（1）：26–38

[2] 金卫健 ， 王学凯 . 零基预算的理论溯源、实践比较及改革建议 ： 一个文献综述 [J]. 财政科学 ，2025（1）：80–90

[3] 李成威 ， 杜崇珊 . 零基预算 ： 从方法到理念演进的要件分析 [J]. 中央财经大学学报 ，2020（10）：3–9