美国国防采办改革政策制度审计的主要做法及启示

2013 年，国家审计署组织的美国、加拿大等十国审计长问卷调查反馈来看，美、法、德等国都将对政策制度的审计监督看作是国家审计的重要组成部分。实践中各国对政策制度审计的侧重不同，但较多国家都开始了实践探索，其中以美国审计署（GAO）实践较早，逐渐将其作为主要职责。美国审计署长期跟进监督国防采办，对国防采办改革展开了持续监督并发布了系列审计报告，研究美国国防采办改革政策制度审计对我具有重要借鉴意义。

一、政策制度审计内涵

政策制度审计，顾名思义就是对政策制度的一种审计安排，从审计角度对政策制度全过程进行鉴证、评估与监督，其结果向相关管理和利益相关者进行转移，旨在揭示政策制度缺陷，促进政策制度完善，推动政策制度执行落实。从各国实践总结来看，政策制度审计重点应当是政策制度及其配套措施的制定、执行和效果等，同时还应当根据需要对与政策制度相关的项目和经费进行审计，以印证政策的执行情况和效果。值得注意的是，政策制度审计本质并没有发生变化，仍是独立的经济监督活动，涉及到的政策制度应当是与经管责任相关。

二、美国国防采办改革概况

国防采办改革（DOD Acquisition Reform），是美国国会和国防部为应对大国竞争的紧迫压力、破除国防采办体系“成本高、周期长、效率低”顽疾，自2016 年起推动的“提速增效、鼓励创新”的国防采购领域改革行动。严格来讲，2009 年国会通过《武器系统采办改革法案》后，次年国防部就实施“更优购买力”计划开始进行改革，但其仅局限在成本控制方面。直至 2016 年，国会通过国防授权法案，国防部开始全方位推进国防采办改革，重塑国防采办整体结构，并逐渐从政策制度源头，完成职能部门重组（分 2 个副部长办公室）、计划监督程序重建（里程碑决策权下放 / 独立技术风险评估 / 建立成本、部署和性能目标）、采购方式重构（自适应性采办框架 AAF，包含紧急能力采购、中间层采购、主要能力、软件采购、快速原型设计、快速部署），形成了一系列国防采办改革政策制度。

三、美国国防采办改革政策制度审计进展

美国审计署长期关注国防采办领域，自 1990 年来国防部武器系统采购项目一直在 GAO 高风险清单上。2009 年国会通过《武器系统采办改革法案》后，美国审计署持续跟踪国防采办改革进展情况。特别是 2016 年以后，GAO 开始成体系、有计划地开展对国防采办改革形成的政策制度及其配套措施开展审计监督。考虑到 2016 年前国防采办审计大多体现在具体项目审计上，不对相应审计报告深入分析，主要聚焦在2016 年后的国防采办改革审计上。

（一）审计内容

2019 年 6 月，发布《国防采办改革：需要领导层关注才能有效实施采购监管改革》，主要聚焦 2016 财年、2017 财年国防采办改革中的五项政策制度措施和中间层采购内容。2021 年 4 月，发布《国防采办改革：更加注重实现预期绩效和创新成果所需知识》，开始关注国防采办改格中商业案例集的作用及数据采集问题。2024 年 12 月，发布《国防采办改革：军事部门应采取措施促进效率提升和创新发展》，着力研究 2020 年修订的适应性采购框架（AAF）政策制度和海陆空军等军事部门的执行响应情况。2025 年6 月，发布《国防采办改革：持续的挑战需要新迭代方法来加快交付》，探讨强调国防采办的交付问题和引入迭代方法的可行性。期间各类专项审计报告中也提到关于国防采办改革的内容。

（二）审计发现及建议

尽管国防采办改革取得了显著进展，但 GAO 的系列审计却揭示出，改革的实际成效远未达到预期。针对国防采办改革，GAO 从制度、实践、能力和治理等多个层面提出了意见建议。

1. 完善顶层制度设计，固化先进理念。审计结论肯定了改革在组织结构、决策权限和制度框架等取得的进展，但更深刻指出国防采办领域的深层文化、思维模式和行为习惯等未发生根本性改变。许多 MTA 项目并未真正做到快速迭代，而是将传统开发模式强行压缩在 5 年内完成，导致技术风险、集成风险和成本风险在短期内集中爆发。建议国防部和各军种修订采办政策和指南，将“迭代开发”等商业实践经验，明确嵌入到 MTA、MCA 等各采办路径的制度规范中，为项目执行提供清晰、统一的遵循依据。

2. 推动项目试点探索，发挥带动效应。审计进一步揭示，MTA 等为速度和灵活性而生的新路径，如果缺乏“健全的商业案例”作为基础，将可能放大风险，演变为“更快的失败”。持续的用户反馈、快速的原型验证、最小可行产品的交付，这些在商业领域已获成功的实践经验，尚未在国防采办改革中得到系统性、制度化应用。建议各军种指定新的、有代表性的网络物理能力项目作为试点，全面应用迭代开发方法，并对其过程和结果进行严密监控和评估，验证新方法的可行性，为后续项目转型提供可复制、可推广的实践案例。

3. 理顺监督治理关系，强化高层领导力。系列审计报告特别强调改革过渡期 OSD 和各军种之间在监督角色和责任上存在模糊和分歧，影响了监督的有效性和一致性。建议国防部高层领导清晰界定 OSD 和各军种在下放权力后的新监督格局中的作用和责任，建立有效的协同和制衡机制，确保在赋予军种灵活性的同时，保持必要的战略监督和问责。

四、美国国防采办改革政策制度审计的亮点分析和启示

GAO 对美国国防采办改革政策制度的系列审计，清晰映射出政策制度审计在推动国家治理中的巨大潜力与价值，为我们深入思考和探索中国特色政策制度审计的发展方向，提供了宝贵的启示借鉴。

（一）审计定位：服务国家决策，聚焦绩效转型

对国防采办改革的审计监督，展示了美国审计署对自身审计职能的清晰定位。美国审计署《2022-2027 年战略计划》将“帮助国会应对不断变化的安全威胁和全球挑战”设定为其四大战略目标之一。对国防采办这一每年耗资数千亿美元且直接关系到军事能力生成的关键领域进行政策制度审计，是 GAO 服务国家决策的必然要求，有力彰显了其为国会提供客观、独立、无党派的决策信息的根本目的。我国政策制度审计应借鉴 GAO 的转型升级经验，不应局限在当好监督员，检查具体业务的合规性，更要成为国家智库，主动服务于国家治理，支撑治理体系和治理能力现代化，通过揭示体制性障碍、机制性梗阻和政策性问题，为顶层设计和战略决策提供高质量的、基于证据的分析和建议。

（二）审计方法：准则体系立基，技术评估赋能

GAO 在对国防采办改革的审计工作中，系统评估了为保障改革政策制度执行而设计的各项内部控制，如决策审批流程、信息报告机制、风险管理程序等，并识别其中的设计缺陷和运行失效情况。面对日益复杂的技术密集型采办项目，GAO 创新性地将其技术评估（TA）能力融入审计工作。我国应加快构建一套既与国际最高审计机关组织（INTOSAI）的先进准则接轨，又充分体现中果特色的政策制度审计准则体系，明确政策制度审计的定义、范围和程序，并对证据标准、内部控制评估、审计报告规范、质量控制和同行审议等作出详细规定，为政策制度审计工作提供统一、权威、科学的方法论指导。

（三）成果运用：持续跟进整改，实现监督闭环

审计的价值最终体现在其成果的运用上。应借鉴 GAO 高风险清单和建议跟踪督办等做法，建立重大审计发现的跟踪、督办和问责闭环管理机制，包括问题清单、责任清单、整改清单，并对整改情况进行“回头看”审计，确保问题得到根治。审计建议应更加具有建设性，不仅指出“什么错了”，更要分析“为什么错”，并提出系统性的“怎么办”。通过将审计成果与干部考评、单位绩效、政策修订等关键环节有效挂钩，真正发挥审计“查病、治病、防病”的“免疫系统”功能，确保审计利剑高悬、威慑常在，推动被审计单位从“被动整改”向“主动治理”的根本性转变。