城市轨道交通企业内部控制制度的适应性研究

一、引言

在城市化加速推进之际，城市轨道交通行业发展势头强劲，成为解决城市交通拥堵的关键。它公益性突出、资本密集且技术复杂。随着新技术新模式的引入，行业虽收获运营效率提升等红利，却也面临新型风险。技术层面，有技术不成熟、系统不稳定及数据泄露、信息安全等问题；管理模式上，可能引发管理混乱、协调不畅等状况。在此背景下，研究该行业企业内部控制制度的适应性意义重大。理论上，该领域研究匮乏，此研究可丰富完善特定行业的内控理论，为其他行业提供借鉴。实践中，适应性内控能助企业识别应对风险、保障安全，还能优化流程、提效降本、增强合规、维护声誉。

基于此，本文综合运用文献分析法、政策分析法和案例研究法展开研究。通过广泛收集文献资料了解研究现状，深入分析政策法规把握政策导向，选取典型案例总结经验教训。论文将先探讨理论基础，再分析现状与问题，接着构建适应性框架，然后进行案例分析，最后总结结论、展望未来，以期为城市轨道交通企业内部控制制度的适应性建设提供有益参考。

二、城市轨道交通企业内部控制理论基础

1．内部控制基本理论

内部控制基本理论在企业管理中占据关键地位，其中美国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会（TheCommitteeofSponsoringOrganizationsoftheTreadwayCommission，COSO）框架及其演变意义重大。1992 年，COSO 发布《内部控制—整合框架》，提出内部控制由控制环境、风险评估等五要素构成，为全球企业内部控制体系建设奠定基础。2004 年的《企业风险管理—整合框架》融入风险管理理念，增加目标设定等要素。2013 年和2017 年的修订内容中指出，要不断强化评估要求、适应企业变化需求。

我国也构建了完善的企业内部控制规范体系。2008 年，财政部等五部委发布《企业内部控制基本规范》，确立内部控制基础框架。2010 年的《企业内部控制配套指引》，含应用指引、评价指引和审计指引，标志着我国内控规范体系基本建成，为企业内控建设提供制度保障。

内部控制五要素理论是核心内容。控制环境是基础，涵盖治理结构等，影响内控理念氛围。风险评估识别分析风险，确定应对策略。控制活动依评估结果采取措施控风险。信息与沟通保障信息有效传递。监督检查内控实施，评价有效性并改进，五要素相互关联，共同保障内控有效运行。

2．内部控制一体化发展趋势

内控、风险、合规一体化理论逐渐兴起。三者虽各有侧重，但相互关联依存。合规确保合法经营，风险保障目标实现，内控规范约束活动，一体化强调有机结合，将合规要求融入风险应对，内控设计体现风险与合规需求。

“四位一体”协同运作机制整合内控、风险、合规与法务管理。四者职责不同但相互协作，打破管理壁垒，实现信息共享与资源整合，提高管理效率与效果，更好防范风险。

从内部控制走向全面控制理念受关注。企业经营环境复杂，全面控制将范围扩展至整个价值链，关注供应商、客户与合作伙伴风险，与各方建立良好机制，共同应对变化，提升整体竞争力，实现可持续发展。

三、城市轨道交通企业内部控制现状与问题

1．政策环境分析

在国家层面内部控制政策演变上，2019\~2023 年间政策不断发展完善。2019 年着重强调内控防范风险、保障财报真实，鼓励企业建设优化内控体系；2020 年成为国企内控一体化关键节点，国资委要求落实责任、明确机构以推进建设；2021年聚焦信息化，激励运用新技术提升内控效率；2022 年严格内控评价与审计要求以提高报告质量；2023 年推动内控与企业战略深度融合，引导企业从战略高度规划内控。

国资委对国企内控建设提出最新要求，体现出全面、系统与针对性，涉及完善组织架构、重视风险管理、提升信息化标准及强化监督评价等方面。

城市轨道交通行业监管政策特点突出，专业性强，为行业各环节制定专业标准规范；安全优先，围绕安全生产设严格要求；且能动态调整，随行业发展和技术进步及时修订政策，确保监管有效、具针对性。

2．典型问题分析

城市轨道交通企业内部控制存在诸多典型问题：①风险管理观念薄弱，部分企业对其重视不足，未形成全面、系统的观念，仅把它当作应对突发事件的临时举措，未融入日常经营。项目规划和决策时，对潜在风险评估不充分，重短期利益而忽视长期风险。②内控制度体系不完善，既缺乏前瞻性和适应性，难跟上行业与技术发展，如智能化设备应用后设备管理制度未及时更新；又存在制度衔接不畅，相互矛盾或重复，影响执行效率。③监督机制有效性不足，内部审计部门独立性差，受干扰难公正审计。监督方式单一，多事后检查，缺事前预防和事中控制，易造成资金浪费和违规使用。④组织架构设计不合理，部门职责不清，职能重叠或空白，导致推诿扯皮。层级过多还使信息传递不畅，影响决策及时性与准确性。⑤信息化建设滞后，与行业技术发展速度不匹配，依赖传统手工和纸质文档管理。工作效率降低，增加信息错误丢失风险，也阻碍对业务流程的实时监控与数据分析，制约内控效果提升。

3．适应性挑战

（1）快速扩张与规范管理的矛盾

城市轨道交通行业快速扩张，新线路建设运营增多，但规范管理难同步。新项目投入大，企业重建设推进，忽视内部管理规范，像赶工期简化验收调试程序，留运营安全隐患。且企业规模扩大，管理难度与复杂性上升，原管理模式和制度难适配新发展，致管理效率下滑，内控有效性受影响。

（2）技术创新与风险管控的平衡

技术创新为城轨行业带来机遇，却也给风险管控添新挑战。新技术应用伴生新风险，像技术不成熟、系统不稳。企业追创新时，或重技术先进而轻风险管控。若未及时建管控措施，易致安全事故与经济损失。

（3）公益属性与经营效率的协调

城市轨道交通因具公益属性，需为公众提供低价、便捷出行服务，这常使企业要牺牲部分经济效益保障社会效益。但企业自身也追求经营效率与经济效益，需控成本、提效率。实际运营里，两者冲突凸显。所以，怎样在保障公益属性时提升经营效率，实现社会效益与经济效益双赢，成城轨企业内控的重要挑战。

（4）多重监管要求的整合难题

城市轨道交通企业处于多部门监管之下，交通、建设、安监、环保等部门各有监管要求与标准，致企业承受多重监管压力。实操中，不同部门要求常不一致或重叠，给内控带来整合难题。所以，有效整合多重监管要求，构建统一高效的内控体系，是城轨企业急待解决的问题。

四、城市轨道交通企业内部控制制度适应性构建

1．适应性内部控制框架设计原则

城市轨道交通企业构建适应性内部控制框架需遵循五大重要原则。战略导向原则要求内部控制紧密围绕企业战略目标展开，为战略的有效实施提供坚实保障，确保企业发展方向的一致性。风险导向原则以风险识别、评估和应对为核心，全面考量企业面临的各类风险，制定针对性控制措施，将风险控制在可承受范围之内。业控融合原则强调内部控制与业务流程的深度融合，使内控要求无缝嵌入业务各个环节，实现业务开展与内控同步推进。动态调整原则鉴于行业快速发展、技术不断革新的特性，要求内部控制制度具备灵活性，能够根据内外部环境变化、政策调整及企业战略转变等及时优化。成本效益原则则在设计内部控制制度时，注重权衡控制成本与预期效益，确保控制措施带来的收益大于成本，避免过度控制造成资源浪费。

2．组织体系适应性设计

城市轨道交通企业的组织体系适应性设计涵盖多个关键方面，以确保内部控制的有效运行。“三道防线”组织架构构建起多层次的风险防控体系，业务部门作为第一道防线，在日常业务中直接识别和控制风险；风险管理与合规部门组成第二道防线，负责风险评估、制定政策并监督第一道防线的执行；内部审计部门作为第三道防线，独立审计和评价内部控制，保障其有效性。

党委领导下的治理结构强化了企业发展的正确方向，党委参与重大决策，引导企业树立正确价值观和风险意识，使内部控制制度的实施符合国家战略和社会责任要求。专业化内控职能部门的设置则配备专业人才，负责内部控制制度的建设、完善与监督执行，对业务流程进行梳理并识别关键风险点。

岗位职责与授权体系通过明确各岗位的职责与权限，制定岗位说明书，并依据岗位风险和业务重要性进行授权，确保权力与责任相匹配，规范业务操作，防止权力滥用。这些方面相互配合，共同构成了适应城市轨道交通企业发展的组织体系。

3．制度流程适应性优化

城市轨道交通企业的制度流程适应性优化是保障内部控制有效实施的关键。首先，基于业务流程的风险控制点识别是基础工作，需对建设、运营、票务等各项业务流程进行细致梳理，运用风险评估手段精准找出各流程里的关键风险控制点。其次，不相容职务分离设计不可或缺，通过合理分离不相容职务，形成相互制约机制，防范舞弊和错误。再者，关键控制活动设计至关重要，像预算控制，要构建科学的编制、执行及考核流程以合理配置资源；运营分析控制则需定期分析运营数据，及时察觉并解决问题。最后，制度与手册相结合的呈现方式能更好地促进制度落地，制度文件明确原则和要求，操作手册详述具体操作流程和方法，便于员工理解与执行内部控制制度，全方位提升企业内部控制水平。

4．运行机制适应性创新

城市轨道交通企业运行机制的适应性创新对于提升运营效率和风险应对能力至关重要。一体化风险评估机制整合企业内各部门、各业务环节的风险信息，定期全面评估风险，采用定性与定量结合的方法，不仅关注当下风险，还对潜在风险进行预判。联防联控协同机制促进各部门紧密协作，日常保持信息共享，遇突发事件部门能迅速响应、协同作战，降低故障影响。动态监督评价机制借助信息化技术，实时监控内部控制执行情况，定期评价效果，依据结果及时调整完善制度，确保其适应环境变化。考核问责激励机制将内控执行情况纳入绩效考核，对执行佳者给予奖励，对违规者严格问责，以此强化员工风险与责任意识，保障内部控制制度有效执行。

5．技术支撑适应性建设

城市轨道交通企业的技术支撑适应性建设是提升内部控制效能的关键举措。内控信息化平台构建为企业搭建起整合各类业务数据与内控信息的枢纽，实现内部控制流程的自动化运转，大幅提升工作效率与准确性。风险预警系统设计借助大数据和人工智能技术，对安全生产、服务质量等各类风险展开实时监测，一旦风险指标触及预警阈值便即刻发出警报，促使相关人员及时采取应对措施。大数据分析技术应用深入挖掘企业运营数据，剖析乘客出行规律、设备运行状态等，为企业决策提供有力的数据支撑。信息系统与业务流程的融合，让业务操作迈向信息化与智能化，有效提高业务处理效率与内控水平。

五、案例分析与经验借鉴

1．典型企业案例分析

在企业管理实践中，诸多典型企业形成了值得借鉴的经验。国家电网积极推进风险、内控、合规一体化建设。风险管理上，对电力各环节精准识别风险并制定应对策略；内控方面，完善各领域流程，明确职责与监督机制；合规管理时，设专门部门跟踪法规，加强员工培训，提升了管理与风控水平。京城机电推行“四位一体”管理体系，设统筹协调部门整合资源，风险防控贯穿各阶段，内控注重流程优化，还建立合规审查与法律咨询机制，为发展筑牢根基。山东海化集团从战略定内控目标，加强制度执行的培训与宣传，构建内部与外部审计结合的监督机制，提高了管理效率和效益。

2．行业经验总结

在组织架构设计上，企业应依自身业务与管理需求优化，明确部门和岗位职责，建立有效沟通协调机制，如京城机电设统筹部门助力“四位一体”运作。制度体系建设要注重全面、系统和适应企业战略，像山东海化集团从战略出发制定内控制度。运行机制创新方面，一体化风险评估、协同运作及结合内外审计的监督机制等能提升内控效果，如国家电网和山东海化集团的实践。信息技术应用效果显著，信息化平台可实现内控流程自动化、信息共享与协同运作，如国家电网和京城机电的应用，这些经验都为其他企业提供了有益借鉴。

3．对轨道交通企业的适用性分析

城市轨道交通企业在参考其他企业经验时，有可借鉴之处，也需考虑自身情况进行调整。可借鉴的经验包括：组织架构上设内控统筹部门，明确各部门职责以加强协作；制度体系建设以战略为导向制定全面制度；运行机制引入一体化风险评估等创新机制；信息技术应用上加大投入实现自动化和智能化。

不过，因行业特性，也有需要调整的方面。轨道交通公益性强、资本密集且技术复杂，安全生产风险突出。风险评估要更注重运营安全风险，制度建设需考虑行业监管和公众服务需求。行业特殊性考量方面，公益性要求内控兼顾经济效益与社会效益；资本密集意味着项目投资和资金管理要更严格内控；技术复杂则要强化新技术应用的风险管控，从而构建适配自身发展的内控体系。

六、结论

本研究围绕城市轨道交通企业内部控制制度适应性展开，成果显著。鉴于行业发展伴生多样风险，内部控制制度的适应性研究意义重大。研究明晰了该行业内控特点，构建起具战略导向等原则的适应性内控框架，并给出实施路径。通过剖析典型企业案例，汲取组织架构、制度体系等方面经验，同时结合行业特殊性作出调整。理论上，拓展了特定行业内控理论；实践中，为轨交企业提供了切实可行的内控建设方案。不过，研究存在案例有限、新技术影响探究不深等局限，未来可深化案例研究，加强新技术对内控影响的探索。

【参考文献】

[1]白华,胡礼燕.超越 COSO：中国内部控制规范体系探索[J].会计与经济研究,2020(6):11-31.

[2]李维安,戴文涛.公司治理、内部控制、风险管理的关系框架——基于战略管理视角[J].审计与经济研究,2013(4):3-12.