研究农村宅基地房地一体确权登记问题

经济的快速发展，目前国家在农村基础建设上的重视程度越来越高，为保证对农民的合法权益形成有效保护，结合目前我国现有的规章制度以及法律法规，对农房登记中集体经济组织成员的宅基地确权登记问题展开深入分析。在前些年宅基地房地一体确权登记工作推进中，各类问题相继出现，基于此结合目前不动产确权登记现存问题展开详细分析，提出有针对性的解决对策，保证农房确权登记管理水平得到提升，为各项工作的有序开展打下良好基础。

1 宅基地房地一体确权现存问题

1.1 农民政策认知与参与度低

农民对确权登记政策的知晓度和 进造成 定的阻碍影响，尤其是宣传覆盖存在盲区，偏远地区、老年群体等重 单纯依赖村内广播、张贴公告等传统方式宣传，没有结合农民生 形式， 导致农民对登记权益、登记影响等核心问题缺少认识和了解 调查、面签、收集资料困难。另外，农民存在担忧与抵触情绪，部分人误将确权 关联在一起，或者是由于不清楚要提前准备身份证、户口本、宅基地使用证明等材料， 2 而选择观望，甚至拒绝配合。

1.2 建房审批管理不规范

建房审批流程复杂与档案管理缺失是确权登记中的重点隐患，究其原因主要是由于农民自身的合规意识薄弱，部分农民认为宅基地是自家的， 没有办理相关手续。少批多占、批东建西问题突出。同时农业农村、住建、林业、自然资源等相关部门的审批效率低 主动服务缺位，部分地区审批要经过乡镇、县两级多部门流转，特别涉及农用地转用报批流程往往长达 3-6 个月，很难实现及时有效的监管。

.3“一户多宅”与超占超建处置困难

一户多宅现象普遍存在，主要是由批新未拆旧、继承、分家、历史分配等原因组成，部分村庄一户多宅比例较高，但是现行政策明确一 多出来的宅基地要依法处理]。此外，超占超建现象较为严重，部分农民超出宅基地面积标准或者超出层数限制， 根据现行政策对超占部分要进行拆除，但是农民由于建房成本高、整体建设中部份单体拆除困难等原因，接受处罚的意愿非常低，双方容易陷入僵局。

1.4 跨部门信息共享机制缺失

确权登记涉及自然资源、农业农村、住建、乡镇政府等多部门，但是部门之间存在信息孤岛的问题，对工作效率造成严重制约影响。究其原因主要是由于历史数据未失量化，现势数据格式不统一，无法直接对接，工作人员要手动录入、交叉核对需要耗费较高的人力资源和时间成本。另外，由于共享渠道不通畅，缺乏统一的线上数据平台，部门间信息传递仍然以线下报送 、人工签收为主，容易出现数据滞后的问题，进而延误确权进度。

1.5 基层专业人员不足

农房一体登记政策多，政策呈碎片化，对基础法律原理和实操技能的深度理解不够。一线人员不懂技术，技术人员不懂业务，缺乏复合型人才进行有效沟通和需求转化。

2 宅基地房地一体确权登记工作的流程要点

2.1 前期准备阶段

以线上与线下结合的方式进行宣传，线上利用县域政务新媒体、村微信群推送政策解读短视频、图文手册，明确登记意义、申请材料、办理时限，而线下则要组织乡镇干部、村干部进村入户宣讲，尤其针对偏远地区、老年群体开展一对一讲解，召开村民代表大会，解答有关收费、登记后宅基地是否会被收回等问题，帮助消除农民顾虑，以此来提高农民的参与积极性。此外，要成立由县级政府牵头，自然资源、农业农村、住建、乡镇政府等部门组成的专项工作组，明确各部门职责，以便形成县级统筹、乡镇落实、村级协助的工作机制。

2.2 核心实施阶段

外业调查是基础。在权籍调查与测量过程中，专业技术人员要携带无人机、全站仪等设备进村，按照一户一宅一调查原则，实地核查宅基地位置、四至界限、建设年限、房屋结构与层数，整个过程中需要用解释法来测量调查，以此来保证宅基地面积测量误差 [3]。

内业核查是关键。村集体要协助农户准备《不动产确权登记申请表》、身份证复印件、户口本复印件、宅基地使用证明、房屋建设审批手续、继承 / 分家等权属变更证明等相关申请材料，材料收集后由乡镇工作组初步审核，除去材料缺失、签字不全等申请，以此来保证材料的合规性。

2.3 审核登簿阶段

权籍调查结果、部门核验意见等要在村公示栏、村微信群进行公示，明确公示内容以及异议反馈渠道，对公示期间收到异议的情况要由乡镇工作组联合村集体实地复核，组织争议双方协商，协商一致的重新修改调查结果并再次公示，协商不成的情况暂时不确权，待争议解决后再推进。对公示无异议或者异议处理完毕的情况，乡镇工作组将所有材料报送县级自然资源不动产登记部门，由县级部门组织农业农村、住建等部门开展终审，重点审核一户多宅的情况，对审核不通过的要出具《审核不通过告知书》，说明原因并指导农户补充材料。最后县级自然资源不动产登记部门在省级统一的不动产登记信息管理平台中，录入农房与宅基地的权属、面积、坐标、权利人等信息，生成《不动产权证书》电子证照（如图 1 所示），在审核确认没有任何问题之后，完成登簿操作。随后打印纸质证书，由乡镇工作组 （ 或自然资源所 ）、村集体统一领取并发放至农户手中，发放时需要农户签字确认《证书领取登记表》，保证证书发放可追溯，避免丢失、错发。

图1 不动产权电子证书

3 宅基地确权登记工作的优化措施

3.1 明确农村集体经济组织的内涵外延及

农村集体经济组织是以土地等集 以农业等生产经营为目的，以一定范围内的农民为其成员的经济合作组织，其有 进行收入分配。在现阶段，农村集体经济组织一般表现为村民小 其成员之间具有民事权利、义务关系，某些程度上类似于 相关成员权[4]。农村集体经济组织成员可以简要地定义为： 的村、组居住生活，并以该集体经济组织所有的土地为基本生活保障，依法登 体经济组织形成权利义务的当事人。

在农村改革逐步深化的大前提下， 务须厘清村民委员会和村集体经济组织之间的关系，要从法律和实践上明确，农村集体经济组织成员资格并不完全等同于村民资格。按 2024 年 6 月 28 日通过的《农村集体经济组织法》认定标准，确定农村集体经济组织成员资格认定条件，让农村集体权益类纠纷止于村集体内部。原农村集体经济组织成员因买房等原因将户口外迁的应不影响资格认定。

3.2 优化政策宣传与引导机制

对不同群体设计宣传内容和方式。首先对青年农户要制作确权登记与宅基地流转、抵押贷款关联的短视频，通过抖音、快手等平台推送，突出确权即保障财产权。其次，对老年农户、偏远地区农户，组织驻村宣讲队，利用方言讲解、案例对比等方式，面对面解答是否收费、登记后能否翻建等问题。最后对村集体干部，开展政策培训，促使其成为一线宣传员，协助农户理解政策[5]。登记工作启动前，利用村广播、微信群发布《确权登记工作预告》，明确登记时间、所需材料、上门服务安排，并在工作推进过程中，每周在村公示栏更新本村登记进度表，标注已完成、待完成农户名单，对未登记农户安排村干部一对一提醒，避免由于不知情等原因错过登记。

3.3 简化流程与材料要求

在乡镇政务服务大厅 （ 自然资源所 ） 设立确权登记专窗，由专窗人员统一接收材料、录入信息，代替农户跑多部门，农户只需提交身份证、户口本原件，专窗通过部门数据共享获取宅基地分配记录、建设审批档案等材料，无需农户自行调取。对未批先建、老旧农房无档案等情况，需要由专窗协助农户填写《权属来源说明》，并联动村集体完成公示，减少农户多次补材料的麻烦。同时取消非必要材料，比如不再要求农户提供宅基地使用证原件、房屋建设照片，并简化《登记申请表》，只保留户主信息、宅基地位置、房屋基本情况等核心字段，对文化水平较低的农户，由专窗人员或村干部协助填写，避免出现不会填、填错等情况而导致申请无效。另外，对行动不便的老人、残疾人等特殊群体，由乡镇工作组联合村集体开展上门收件、上门签字等 服务，而对居住集中的村庄，组织集中办理日，在村委会设置临时办理点，现场完成材料审核、信息采集，以便减少农户往返乡镇的时间成本。

3.4 强化跨部门协同与数据共享

对部门信息孤岛、协作不畅等问题要搭建统一平台，方便明确协同机制，打破数据壁垒，在具体操作过程中要由县级政府牵头，整合自然资源、农业农村、住建、公安等部门数据。平台支持一键查询功能，比如专窗人员输入农户身份证号，就能够从中自动获取其宅基地、户籍、审批等关联信息，无需跨部门申请调取。与此同时，明确各部门核验责任与时限，由平台自动推送至相关部门，联合复核，避免出现互相推诿责任等情况。

3.5 创新历史遗留问题处置方式

首先，按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记。1982 年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按照实际使用面积进行确权登记；1982 年《村镇建房用地管理条例》实施起至 1987 年《土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用的面积进行确权登记；1987 年《土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。对合法继承的多宅允许全部登记，但是在证书中需要注明清楚，对因分户未重新分配宅基地导致的多宅，引导农户办理宅基地分户手续后，按照一户一宅登记，而对非法占用的多宅则要由农业农村部门牵头，制定自愿退出与补偿的政策，积极鼓励农户主动退出，退出后再为合法宅基地确权。其次，​对《城乡规划法》实施前建设的超占房屋，需要按照实际面积登记，超占部分标注处理，不要求拆除，而对之后建设的超占房屋，超占面积在当地宅基地面积标准以内的需要按照实际面积登记，超占面积缴纳一定超占使用费后登记，费用可以直接用在村集体公共设施建设，避免一刀切处罚引起严重的抵触心理情绪。非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，经批准的可按规定确权。​缺乏土地权属来源但符合规划和宅基地申请条件的农户由乡镇政府开辟补办绿色通道，农户只需提交《建房情况说明》，经过村集体公示无异议后，住建部门在 5 个工作日内出具《建设合规证明》，报县级人民政府审定后确定使用权，无需重新走完整审批流程，在此基础上，能够促使历史遗留农房得到快速确权。

3.6 建立监督与反馈机制

县级政府定期委托第三方机构，随机抽取村庄，核查登记数据准确性，同时在村公示栏公布县级监督电话，鼓励农户对工作人员推诿扯皮、登记数据错误等问题举报，对核查发现的问题、举报属实的情况，责令相关部门限期整改。​对登记中发现的边界争议、材料缺失等问题要分类建立台账，明确责任人员、整改时限，整改完成后需要经过农户签字确认。对长期无法解决的争议，引入村级调解委员会与乡镇司法所联合调解，避免问题积压影响整体进度。严格规范确权登记行为，禁止搞虚假登记，通过登记将违法违规行为合法化。

4 结语

不动产确权登记工作关乎农民切身利益，关乎农村土地制度改革的深入推进。虽然当前面临诸多问题，但是不断总结经验，持续创新工作方法，加强政策宣传，规范审批流程，妥善处理历史遗留问题，强化部门协作与技术支撑，势必能够推动确权登记工作顺利完成，以此来提高土地管理水平和利用水平，为乡村振兴战略的实施提供坚实保障。

参考文献：

[1] 谭静 ， 苏洋 ， 刘金伟 . 基于 AutoCAD 的农房确权数据处理工具设计与实现 [J]. 测绘与空间地理信息 ，2024，47（02）：177-178+181.

[2] 龚云燕 . 浅谈做好房地一体农村不动产登记档案工作的“三字诀”——以常州市武进区实践为例 [J].档案与建设 ，2023，（09）：81-83.

[3] 陈瀚祥 . 福清市农房确权登记发证工作实践与思考 [J]. 地理空间信息 ，2023，21（06）：93-95+111.

[4] 石晨谊 . 农村宅基地和房地一体不动产确权登记的现状、障碍和对策探析 [J]. 发展研究 ，2023，40（02）：63-70.

[5] 柴红杰 ， 张士强 ， 石志红 ， 等 . 关于农村房地一体不动产登记发证工作的思考——以濮阳市为例 [J].资源导刊 ，2022，（10）：20-21.

作者简介：王喜洋（1973.7-），汉族，中级，本科从事工作：不动产确权登记