民主协商嵌入基层治理的效能、价值与路径选择

人民政协作为我国唯一的专门协商政治组织，在参与社会治理、促进基层实现民主治理过程中具有独特且关键的作用。但是，受基层地区制约因素和体制障碍等影响，人民政协参与基层民主治理实践仍存在“单靠行政主导、协商质量效率不高、协商机制创新不够”等问题。本文选取 L 社区圆桌议事会为研究个案，分析和探索人民政协参与基层治理的措施与方式，并深入探讨人民政协提升基层治理大众化、精准化和民主化的有效路径和持续性发展机制。

一、个案素描：圆桌议事会的运行机制探析

L 社区是P 县A 街道10 个社区之一，目前有12 个小区，常住人口4000 余人，由于人口多、体量大、纠纷多，时常面临着公共治理的困境。2012 年 12 月，L社区的结对单位，P 县政协主动介入，创造性打造“圆桌议事会”，取得明显治理效果，截至目前，先后召开 17 次专题会议，议定长期困扰社区的车辆充电、增设监控等民生实事72 项，推动L 社区实现“零信访”。

L 社区圆桌议事会的运行机制可以概括为三个方面：第一，明确“谁来议”。首先，是居民群众，包括纠纷当事人及推选出的11 位热心居民代表。其次，是社区居委会，既是圆桌议事会的组织者，也是落实者。再次，是 P 县政协 ， 虽然是圆桌议事会的发起者，但并不直接参与社区治理工作和矛盾纠纷解决，更多扮演的是“中间人”和“调解者”的角色。第二，规范“如何议”。P 县政协制定了《社区圆桌议事会细则》，明确规定：议事流程遵循“议题提出 - 审议-决议- 执行; 每月定期开会，根据问题“普通、重要、紧急”进行分类排序；会上，各方依次发言、集中讨论，最后由当事人和居民代表投票决定方案；议事执行严格时限，要求简单诉求不超过 5 天，重要事项不超过 15 天，重大问题不超过 30 天。第三，展现“议的结果”。L 社区矛盾纠纷数量急剧下降，居民不再依靠信访而是主动通过议事平台解决问题，同时，居民参与社区公共事务的热情明显提升，有效改变了以往“党员干、群众看”的不利局面。

二、作用机制：圆桌议事会的协商治理逻辑

在 L 社区圆桌议事会的建立和完善过程中，人民政协、社区居委会和居民群众等治理主体逐渐形成了一个稳定的、有效的民主协商治理共同体，较为有效地解决了社区纠纷矛盾问题。那么，圆桌议事会如何发挥协商治理作用的？

首先，打通了基层沟通协调渠道。一方面，圆桌议事会作为由社区居民群众主体参与打造的基层微型协商平台，能够突破群众参与数量和事件影响大小的治理局限，从微观层面对群众纠纷矛盾进行协调和处理，有效调动居民群众参与社区治理的积极性，为纠纷矛盾协商过程注入强大动力。另一方面，P 县政协是圆桌议事会的发起者和建立者，作为无利益纠纷的中间力量，不仅能够协调基层组织与居民群众可能因纠纷矛盾引起的对立关系，还能为处理纠纷矛盾处理提供专业的意见建议。

其次，构建形成了较为稳定的治理联结。圆桌议事协商公共空间的建立与发展，为社区居民之间的交往与互动提供了新的平台，平时一个个“原子化”的个体和彼此毫无关联的家庭被逐渐纳入到新的社区共同体之中，通过与其他居民的学习互动、交流融合，形成社区共同的思想价值和行为规范，并营造形成一种“熟人社会”的良好氛围。同时，议事公共空间还为社区居民提供了一个倾诉困难、发泄不满的场合和机会。圆桌议事会通过主动邀请纠纷矛盾当事人现场沟通协商的问题解决方式，不仅能够避免群众可能因遭受挫折或蒙受委屈加剧“气”的积聚，还能够进一步加强干群之间的有效联结。

再次，重塑了基层公共治理规则。圆桌议事会通过民主协商的方式，征询和吸纳不同治理主体的意见建议，在一次次的争辩、协商乃至妥协过程中，探寻社区公共治理的“最大公约数”。在协商议事过程中，圆桌议事会并不禁止不同治理主体之间的辩论或争吵，但是明确要求协商主体提出的诉求、观点和论据必须是合理、合情、合法，争论也只能限定在就事论事范围之内，形成议事决案后，协商各方必须严格遵守，否则议事会将会采取一定的惩治措施。因此，圆桌议事会不仅是协商机构和社区组织发动居民群众参与公共治理的一种工作方式，还是根据地方治理传统、习俗惯例等构建形成的包括议事空间、议事主体和议事程序等在内的一整套民主协商治理规则。

最后，圆桌议事会促进了参与式治理生长。圆桌议事会为居民群众提供了参与社区治理提供了新的渠道，并且通过民主协商的方式，充分发挥居民群众治理主体作用。圆桌议事过程具有开放性、平等性、民主性和包容性的特点，能够有效发挥组织和动员居民群众参与公共治理的功能和作用。在民主协商过程中，无论是从居民群众需求的把握到议事行动方案的产生，还是从不同意见建议的表达到议事行动方案的选择和执行，居民群众都是协商议事的根本主体，极大地激发了参与社区公共治理的热情。

三、生成路径：人民政协介入基层治理的启示与展望

圆桌议事会是 P 县政协介入基层社会治理的产物，为推动基层民主协商治理发展提供了有益的探索，扭转了基层社会治理中存在的政治统合路径高嵌入性和社会自主力量低参与度的不利局面。然而，需要注意的是，以圆桌议事会为载体的民主协商共治作为基层治理共同体生成的关键所在，既不是行政权力主体主动下沉“干预”，也不是社会自主力量自主“觉醒”的结果，而是作为“外部力量”的人民政协介入基层社会治理发挥专门协商职能的一种成功尝试。是以，推动各级人民政协及其成员下沉基层参与公共治理，是当前和今后创新推动基层治理能力和治理体系现代化的一条重要路径。但是，也要清晰地认识到，人民政协毕竟是基层社会治理的外部力量，一方面难以做到时刻关注基层治理公共事务，另一方面过多依靠外部力量干部也不利于基层社会治理自主发展和生长。

因此，人民政协要主动掌握因地制宜、因势利导的治理方法，在基层民主协商治理过程中适时地“嵌入”和“退出”。在基层民主协商早期阶段，人民政协要积极主动介入基层公共事务治理，采用柔性方式将基层群众组织和动员起来，协调解决多元治理主体联结过程中遭遇的各种难题，并需要主动承担起构建基层社会治理共同体的时间和组织成本。在民主协商进入稳定阶段后，作为外部力量的人民政协应当减少直接介入公共治理具体事务的频率，履行好“调解者”“裁判员”和“监督员”的角色定位，避免过度消耗基层群众参与公共治理的积极性和主动性，实现“组织嵌入”向“群众自治”治理逻辑转变。