关于推进风景名胜区地方条例编制工作的思考

引言

风景名胜区是自然资源与人文资源集中分布的区域 [1]，这些区域不仅是我国重要生态空间，也是我国自然与文化遗产的代表，同时是国家公园体系的重要组成部分。其总面积约占我国国土的 2.23%^[] 2]。作为自然和文化资源的宝库，风景名胜区承载着多重功能，涵盖了生态保护、文化传承和经济发展，为生态保护和可持续发展做出了坚实的贡献。为加强风景名胜区保护，我国从改革初期开始逐步制定法规、规章和规范性文件，以约束破坏风景名胜区资源的行为，规范其开发利用，取得了积极成效 [3]。随着我国社会经济的发展，生态旅游逐渐兴起，旅游经济收益不断提高。部分单位与个人为追求经济利益，在风景名胜区内进行过度开发，对风景的生态环境和风景资源造成了严重的破坏。现有管理办法已不能满足新形势下的风景名胜区管理需要。

随着《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[4]、《关于建立自然保护地体系的实施意见》[5] 等文件的相继出台，确立了“三步走”的战略目标，构建了以自然生态系统保护的新体制新机制新模式[6]，确立统一且高效的管理体制已成为其主要任务之一。因此，在当前国土空间规划体系下，通过完善风景名胜区管理制度，建立统一规范且高效的管理体制，变得至关重要 [7]。

目前风景名胜区在管理制度上缺乏针对自身情况制定的单独的保护条例，《风景名胜区条例》中也明确规定：“风景名胜区管理机构应当建立健全风景名胜区资源保护的各项管理制度”[8]。这已成为制约其进一步发展的重要因素。作为自然保护体系的重要组成部分，风景名胜区也面临着新的形势和新的要求，因而亟需进行立法。正因如此，本文选取湖南省的风景名胜区作为案例，对其现行的风景名胜区保护条例编制现状进行了研究与分析。根据分析结果，本文提出了推进湖南省风景名胜区保护条例编制的合理建议。

1 地方条例编制情况

湖南省风景名胜资源丰富，省人民政府十分关注风景名胜区的资源保护与利用。在国家的指导下，经过 40 多年的发展，湖南省已形成了一整套风景名胜区管理制度和体系。作为风景名胜区管理体系中的基础性环节，立法具有引导和保障的作用。以《风景名胜区条例》为指导，湖南省人民政府于1995 年制定颁布了《湖南省风景名胜区管理条例》，作为全省开展风景名胜区申报、管理、评审的主要依据，同时衍生出一系列地方性法规和规章。这些法规共同推动了湖南省在风景名胜区管理方面的进展[9]。湖南省于 2011 年通过并颁布了新的《湖南省风景名胜区条例》[10]。2018 年，国家机构改革，将风景名胜区划入国家林业与草原局管理，在湖南省由省林业局主管。2019 年，风景名胜区正式成为国家自然保护地体系的重要组成部分。

自 1982 年制定了风景名胜区保护制度以来，湖南省共批准公布了 71 处风景名胜区，包括 22 处国家级风景名胜区，49 处省级风景名胜区[11]。2022 年完成风景名胜区整合优化工作后，全省保留风景名胜区 61 处，包括国家级风景名胜区 21 处，地方级风景名胜区 40 处。在根据相关法律法规的指导下，有 15处风景名胜区根据自身实际情况针对保护重点和管控难点，先后制定了专门的保护条例和管理制度，根据专门的风景名胜区保护条例加强风景名胜区管理，包括对资源保护、日常巡查、安全管理、卫生整治、村民建房管控、森林防火预案、地质灾害等多个工作方面。在保护风景区自然资源、遏制乱砍乱伐和违规建设等方面效果明显，有效促进了风景名胜资源的合理利用 [12]，为促进风景名胜区所在地的经济社会发展提供了有力的制度保障。

2 编制地方条例的作用与意义

国务院颁布的《风景名胜区条例》主要着眼于保护和利用国家重要风景名胜区，具有较为统一的管理标准和要求。其管理目标更加宏观，以满足全国整体的发展需求和保护要求为目标。《湖南省风景名胜区管理条例》更加关注省内风景名胜区的统筹规划和资源整合。相比于国家和省级风景名胜区管理条例，专门的风景名胜区保护条例可专注于本地区的精细化管理和保护本土特色资源，在风景名胜区的资源保护、管理运营等方面可以发挥更大的作用。

2.1 细化落实上位法规和风景名胜区总体规划的管控要求

编制专门的风景名胜区条例的作用不仅仅限于制定具体法律条文，更是对上位法规和总体规划的细致补充和深化。如清晰界定管理范围和机构，明确地方政府、有关主管部门在风景名胜区的管理和资源保护等方面中的角色及其责任 [13]，纳入总体规划的核心规划内容，规定风景区内的建设项目准入情形、违法行为及其处罚规定等，让风景名胜区管理有章可循、有法可依，有利于风景区的日常管理和执法活动的开展。作为风景名胜区层面的文件，地方条例是对总体规划的有力补充，又是规划实施的监督文件，给风景名胜区的资源保护和利用、管理运营“增加了一条保险”，有利于促进风景名胜区法制建设体系的形成。

2.2 可加强对风景名胜资源的保护

相比于《风景区管理条例》、《湖南省风景名胜区管理条例》等上位文件笼统性的保护要求，地方条例能结合风景区的具体情况，根据风景名胜区的类型、风景资源类型、规模、保护现状和其他特点，列明保护清单，制定更具针对性的保护条款，使保护措施的操作性、落地性更强，保护和发展该地区独特的自然和文化资源，弘扬本地区的独特文化和自然特色。例如，《湖南省崀山风景名胜区保护条例》[14] 明确规定了多项条文，强调对崀山丹霞地貌完整性的保护。同样，《湖南省韶山风景名胜区条例》[15] 在针对资源保护方面特别强调了对毛泽东故居等文物旧址和纪念设施的保护和管理。这些专门的风景名胜区条例的制定，更全面地保护了风景名胜区的宝贵资源。

2.3 有利于风景名胜区的管理和经营

上位法规在运营方面的规定相对简略，给地方预留了一定的自主发挥空间。在严格落实上位法规要求的前提下，地方管理者根据实际需要，可因地制宜地制定部分有利于风景区可持续运营，又能适当照顾当地经济和民众权益的管理和运营方案，实现资源保护和社会发展的双赢。例如，在落实保护措施的同时，地方管理者可以通过开展特色旅游活动、推动当地特产销售等方式，促进风景名胜区的可持续经营。《湖南省韶山风景名胜区条例》明确规定，韶山风景名胜区内的革命纪念地和爱国主义教育基地景点将免费向公众开放；《湘西土家族苗族自治州猛洞河风景名胜区保护条例》[16] 第十八条规定“州人民政府、县人民政府应按找猛洞河风景名胜区总体规划要求，兴建土家族历史博物馆河溪州铜柱公园”。这些管理措施为人们更深入地了解各个风景名胜区的历史文化提供了契机，进而提升了这些风景名胜区的知名度和吸引力。此外，《通道侗族自治县万佛山侗寨风景名胜区条例》[17] 第二十一条规定“县人民政府应严格保护县城通往各景区公路两旁、沿河两岸可视范围的山水、田园风光，引导村民发展观光农业和生态农业”，这一规定不仅有助于引导村民发展观光农业和生态农业，从而实现经济效益的增长，同时也促进了当地社会的全面发展。

2.4 可作为制定具体管理办法的重要依据

地方条例以法规的形式，明确了风景名胜区保护的相关规定，提出了有关保护要求，为风景名胜区后续制定特定领域的管理办法，加强风景名胜资源的保护、提升风景名胜区的管理等提供了法律保障，可促进相关管理办法的制定和发展。这些专门的管理办法可以针对风景名胜区的特定特征和需求，进一步细化条例中的原则性规定，为资源保护和管理提供更为具体、操作性更强的指导。这种由条例到管理办法的层层衔接，为加强风景区的资源保护提供了有力的法律依据，保证了相关规定的切实执行。因此，地方条例不仅在原则性层面上推动了风景名胜区资源的保护，也在操作性层面上推动了管理办法的创新和完善，实现了法律制度和管理手段的双重协同，为风景名胜区的可持续发展开创了更加有前景的局面。

3 存在的问题与阻碍因素

3.1 条例编制方面存在的问题

当前，湖南省多数风景名胜区的管理依赖国家和省级层面法规，仅有少数制定了专门的保护条例，全省风景名胜区在地方条例编制的覆盖上和内容上还存在许多明显不足。

3.1.1 完成条例编制的比例较低，立法覆盖不全

整合优化后，全省 61 个风景名胜区中仅有 15 个编制了地方条例，约占风景名胜区总数的四分之一。从级别看，约有一半的国家级风景名胜区完成了条例编制，仅有八分之一的地方级风景名胜区编制了条例。从类型看，31 个山岳地貌类风景名胜区中，有 10 个编制了保护条例 ， 完成编制比例为 10/31 ；江河湖泊类风景名胜区的编制比例为 1/8 ；历史人文类风景名胜区的编制比例为4/22，江河湖泊类风景名胜区的编制数量极少。从地区来看，全省 14 个地级市中，长沙市、湘潭市、邵阳市、湘西自治州等 10 个地区的少数风景区编制了条例1，株洲市、常德市、益阳市、永州市4 个地区的风景名胜区尚未编制条例。目前已完成保护条例编制的风景名胜区，多为知名景区，如岳麓山风景名胜区、武陵源风景名胜区、衡山风景名胜区等。此类风景名胜区，年接待游客人数多，游赏活动强度大，对风景名胜资源的保护要求和经营管理需求明显，同时，依靠门票等旅游收益，景区的管理机构有充裕的资金用于编制保护条例，通过编制保护条例，又能促进风景名胜区的资源保护和管理工作。

3.1.2 内容上较为粗略，执行性不强

已公布的地方条例基本参照《风景名胜区条例》和《湖南省风景名胜区条例》制定，在框架组织与内容安排上与以上文件雷同，部分条款直接引用上述法规条款原文，条款的针对性不强，深度不够，指导性和落地性较差，难以解决实际问题。不同类型的风景名胜区的保护条例条文内容相似，未能体现出特定类型风景名胜区所含风景名胜资源的独特性，及其管理法规的特色。多数条例的法律责任章节的内容薄弱，对管理机构的监督处罚等内容的规定不详。

3.1.3 时效性较差

已完成编制的条例，其编制时间均在机构改革和自然保护地整合优化前，主管部门、责任单位和风景名胜区的范围都发生了变化，条例内的对应内容没有更新，导致条例的实用性大大降低。此外，之前编制的条例并未充分考虑到绿色低碳、信息化建设等新要求对风景名胜区发展的影响，随着社会的发展，人们对于环境保护和可持续发展的重要性认识逐渐提高，要求在风景名胜区的建设和运营中更加注重生态友好型、可持续性和科技应用。然而，由于过去制定的条例没有涵盖这些新要求，导致在实际管理中可能面临一系列无法适应时代需求的问题。

3.2 条例编制方面存在的阻碍因素

3.2.1 风景名胜区管理机构和机构人员不健全

全省 71 个风景名胜区管理机构中，有 18 个存在职责重叠情况，占比达25%^[18] 。有 56 处设置了独立的风景名胜区管理机构，有 15 处暂未设立独立的管理机构，约占五分之一，未设立独立管理机构的风景名胜区中，部分由县林业局或乡镇代管，部分由多个部门分区域管理，有的由其他机构代为管理日常事务，情况比较复杂。已设立独立管理机构的风景名胜区，其管理机构的人员编制数量差距较大，多的超过百人，少则几人，大部分在 10 人左右，人数过多或不足都有可能影响管理机构正常履行职责，不利于风景名胜区的运行。

3.2.2 风景名胜区的总体规划编制工作滞后

目前，全省所有风景名胜区中，约有六成完成了总体规划编制工作，未达到管理条例对总体规划编制的要求（在批准设立后两年内完成总体规划编制）。总体规划是风景名胜区保护条例编制的重要依据和内容来源，为条例制定提供了科学的数据支持和方向，其编制工作的滞后影响了风景名胜区的管理和立法。这种滞后会导致条例在法律依据、政策制定、可持续发展平衡、立法完整性以及执行难度等方面面临挑战。影响其在保护、管理、开发等方面的有效调节作用。政策制定者难以获取详尽信息，难以针对不同风景名胜区的特点制定有针对性的条例，从而可能导致某些区域的保护需求被忽视。保护与开发的平衡、立法的完整性以及执行的难度也将受到影响。

3.2.3 条例编制成本较大

风景名胜区保护条例属于地方性法规，需经省人大常委会批准，审批的门槛高，编制程序复杂，涉及部门多，需广泛征询多方意见，进行公众意见征集和听证等程序，以确保条例的合理性和民意的体现。这也需要投入一定的资源来组织和开展。其次，编制条例需要大量的调研和数据收集工作。从风景名胜区的实际情况出发，进行科学的数据分析，以便制定出能够实际执行的条例。这可能需要投入人力、时间和物质资源，涉及到实地调查、统计分析等环节，从而增加了制定成本。

3.2.4 缺少财政资金支持

编制条例需要聘请林业、法律、文化遗产等领域专业人才，确保条文科学合法；其次，制定条例需大量调研、数据收集和专家沟通，需要财政支持；此外，条例需公众意见征集、听证等程序，以保持平衡和公正。由于部分风景区尚未发展为成熟的旅游景区，缺乏足够的旅游收入，而地方财政资金支持有限，导致在缺乏经济实力的情况下难以聘请必要的技术人才来开展相关条例的编制工作。

3.2.5 认识不到位

在全省范围内尚未充分认识到编制保护条例对风景名胜区的资源保护和管理运营的促进作用，上级主管部门和地方政府对推进风景名胜区立法的力度不够，相关部门可能会对条例的编制缺乏足够的支持和配合，从而影响了条例的制定进度和质量。此外，风景名胜区管理机构主动编制条例的积极性不强，进一步削弱了条例制定的动力和效果。

4 推进条例编制工作的建议

为有效保护风景名胜资源与利用，促进风景名胜区的可持续发展，完善湖南省的风景名胜区管理体系，推动“一山一水一条例”立法，实现风景名胜区的法治化管理，建议推进全省风景名胜区保护条例的编制工作，提出以下几点建议：

4.1 提高生态立法认识

从省级层面到地方层面，加强生态文明理念学习，通过举办专题研讨会、培训班等形式深入探讨生态文明建设对于可持续发展的意义，提高对生态立法和法制建设重要性的认识，充分了解保护条例对风景名胜区资源保护和管理运营的积极意义，将编制地方条例提到更高的位置，让条例编制逐步成为与风景名胜区总体规划同等重要的工作，纳入地方与风景名胜区管理机构的年度考核体系之中，确保条例编制工作得到应有的重视和推动。

4.2 健全风景名胜区的组织机构

基于风景名胜区整合优化后的成果，遵循“一个保护地一套机构一块牌子”的原则，解决管理机构缺失，通过明确的分工和职责，避免多头管理的混乱局面，同时合理配置人员，确保管理的高效性。此外，深入了解现有管理机构的编制情况、人员结构等方面，以更详尽地掌握风景名胜区的管理现状，为未来的风景名胜区管理工作奠定坚实的组织基础。

4.3 推进风景名胜区总体规划编制

全面梳理全省风景名胜区的总体规划编制情况，对已编制和未编制的风景名胜区进行分类。提高相关人员对总体规划编制的认知和理解，要求未编制的风景名胜区的管理单位限期完成总体规划的编制工作。同时，地方政府应积极协调各相关部门、专家学者、社会组织等，形成多方合力。为了促进意见交流，可以召开专家座谈会、工作会议等，确保总体规划的编制能够得到充分的专业支持。此外，可以将完成总体规划编制作为评价地方政府绩效的重要指标之一。积极推进各市州风景区总规的编制工作，从而为风景名胜区保护条例编制夯实内容基础。

4.4 加强上位推动与资金支持

由省级主管部门推动，加快推进地方条例的编制工作。加强江河湖泊类、历史人文类风景名胜区的保护条例编制工作。推动全省各地区的风景名胜区保护条例编制工作，特别是株洲市、常德市、益阳市、永州市等尚未编制条例的地区，要尽快开展条例编制工作。省级层面和地方政府要加大对风景名胜区地方条例编制工作的财政支持。

4.5 优化条例内容

开展地方条例编制时，要细化、区分不同类型的风景名胜区的保护与管控要求。进一步强化对风景名胜区资源的保护和管理，细化法律责任、处罚措施等内容，可以提高管理的严肃性，减少违法行为，加强其指导性和落地性。对接好国家法律框架，确保条例的合法性和法律适用性，避免条例与其他法律法规之间的冲突，增加条例的可操作性。此外，应紧跟国家最新发展战略，与时俱进，纳入绿色低碳、智慧景区建设等新领域，以适应现代社会对风景名胜区保护和管理的更高要求。使条例内容更加丰富和有针对性，

4.6 加强公众参与

保护风景名胜区不仅仅是政府和管理机构的责任范围，还涉及到社区居民、旅游从业者、文化保护者等多个利益相关方。在编制地方条例时，重视公众参与，广泛征求各方的意见和建议。通过组织座谈会、听证会等形式，让地方政府部门、旅游企业、社区居民、专家学者等多方参与进来，形成共识[19]。这有助于保护条例的内容更加全面、科学，更具现实性和可行性，进而增强社会的认同感和支持度，确保条例的合法性和公正性。

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作者简介：邹明（1980.5-），男，本科，高级工程师汉族，从事工作：自然资源规划