完善基层综合执法体制机制路径的思考

基层执法是直接架构人民群众与党和政府关系的桥梁，不仅直接关系到党的基层政策的落实和政府治理功能的实现，也与人民群众的生活有着千丝万缕的联系。根据《安徽省人民政府关于赋予乡镇街道部分县级审批执法权限的决定》（皖政〔2022〕112 号），安徽省委编办、省司法厅《关于做好赋予乡镇街道县级审批执法权限有关工作的通知》（皖编办〔2023〕25号），结合工作需要和乡镇承接能力，省、市、县三级决定赋予基层乡镇人民政府部分县（区）级人民政府职能部门审批执法权限，所赋予的权限以其自身名义行使。在此背景下，一方面，基层赋权改革因新《行政处罚法》的实施得以合法化，但另一方面，各地在执法权下沉基层时的赋权方式、范围、路径以及具体执行标准等问题上各自摸索，缺少统一的理论指引。探索一条适合我国国情的基层治理执法规范化的路径，是当前研究应当回答的问题。

一、明确执法主体权限及配置

实践中，决定主体以省级人民政府为主，呈现出决定主体在理论上多元、实践中相对单一的反差。部分市县也以省级人民政府的相关规范性法律文件为蓝本，结合自身实际，不断完善出台相关文件，明细执法主体权限和配置，如安徽省凤台县人民政府出台《凤台县人民政府关于公布赋予乡镇部分县级审批执法权限目录的通知》（凤政〔2023〕9 号），推进基层职责权限法定化，明确执法主体，做好赋权保障，结合乡镇实际，如经济发达镇城关镇赋予293 项审批执法权限（“基本盘”254 项，自选 21 项，特色事项 18 项），其余 15 个乡镇 264项审批执法权限（“基本盘”254 项，自选10 项）。

明确赋权主体后，要进一步细化有关方案。制度建设初期，面对复杂的现实情况，由省级人民政府通过决定、通知等方式压茬推动部分县级行政审批执法权下放，不宜直接使用地方政府规章的形式进行赋权，可以采取征求意见、试点、召开座谈会等方式，逐步完善赋权事项清单，再以省级政府规章的形式进行确权，补强其合法性。

由省级层面出面牵头统筹，可以更高效准确地协调各级各职能部门之间的权责划分，对推诿扯皮的事项有着更高层次的见解和更有力度的解决方案。

二、明晰赋权条件

（一）构建动态化清单管理体系。建立行政执法事项清单动态调整机制，依据法律法规立改废释及机构职能变化，每季度梳理高频执法需求与冗余事项。对五年内未发生、交叉重复的执法权实施常态化清理，确保执法目录精准适配基层治理需求。

（二）科学赋权与评估机制。推行“三高两易”（高频、高综合、高需求，易发现、易处置）标准，以“基础清单 + 自选清单”模式向乡镇（街道）精准赋权。建立赋权事项后评估制度，每年度对执法效能、接权能力开展第三方评估，动态优化权责配置。

（三）深化跨层级协同执法模式。构建一体化联合执法机制。通过“综合查一次”联合执法平台，整合市监、环保、应急等领域检查目录，推行“非接触执法 + 远程监测”融合模式，实现违法线索跨部门互认、处理结果互信。试点“执法联络官”制度，强化行业主管部门与综合执法队伍信息互通。运用闭环式执法协作体系。建立“检查 - 调查 - 处罚 - 救济”全流程标准化指引，明确审批、监管、处罚衔接节点。针对生态保护、安全生产等重点领域，开发执法协作数字驾驶舱，实现任务派发、进度跟踪、结果反馈的智能闭环管理。

（四）加强执法行为标准化管控。制定《基层综合行政执法现场工作规程》，细化执法装备配置、语言行为规范、突发事件处置等 200 项操作标准。全面应用执法记录仪数据云端管理系统，实现全过程留痕与回溯质证。

（五）健全立体化监督保障网络。依托智慧监督平台，部署行政执法监督大数据平台，归集投诉举报、复议诉讼、舆情监测等数据，自动生成执法风险热力图。建立“红黄蓝”三色预警机制，对重复执法、裁量偏差等问题实时干预。

三、增强基层承接能力

首先是需求导向的课程设计。 建立“岗位 - 能力”匹配模型，针对征地协调、应急管理等高频场景开发模块化课程。成都市推出的“基层权力清单实训工作坊”，通过模拟信访接待、项目审批等环节，使培训实效性提升 40‰ 。山西省文水县印发《文水县县乡“属地管理”事项责任清单》，针对乡镇赋权事项业务不熟悉、流程不清楚、人员不专业等难点问题进行强化培训，实行“乡镇吹哨，司法局报到”制度，充分发挥司法行政业务。

其次是技术赋能的培训升级。搭建数字化学习平台，集成“政策工具箱”、“风险预警库”等实时更新资源。浙江省上线的“浙里治权”APP，已为 12 万基层工作者提供在线情景问答培训。

最后要长效保障机制建设。将培训考核与职级晋升、绩效奖励挂钩，同时建立“培训效果追踪系统”。深圳市宝安区实行的“季度权能评估”，通过对比培训前后群众投诉率、任务完成度等数据，动态优化课程内容。

基层赋权改革绝非简单的权力下放，而需通过专业化培训实现“授之以渔”。只有让基层工作者真正掌握“用权的底气”与“限权的自觉”，才能激活治理末梢的“神经末梢”，构建权责明晰、运行高效的现代治理体系。

四、厘清政府职权边界

（一）构建动态权责配置机

推行“年度权责校准”制度，由省级权力机关牵头，建立跨部门权责争议调解委员会。广东省试点的“基层治理权责动态清单”，通过“部门申报 - 专家论证 - 人大审议”流程，已实现环保、城管、公安等 6 大领域权责的季度更新，明确案件管辖归属与权责划分，行政争议同比下降41%。

（二）完善法律解释与案例指引

最高法院可发布“基层行权典型案例白皮书”，明确职权边界的司法审查标准。浙江省建立的“基层法治观察点”制度，通过收集 126 个乡镇的共性法律困惑，已形成 19 类职权行使司法解释模板。

（三）打造智能化行权辅助系统

开发嵌入权力清单、法律数据库的“行权导航平台”。上海市浦东新区上线的“基层治理智慧终端”，通过 AI 自动匹配事项与职权依据，并在操作中实时预警越权风险，使街道办的合规决策率从68% 提升至 92% 。

（四）建立跨层级权能匹配评估体系

在权力下放时同步实施“权能适配度诊断”，从资源保障、人员能力。建立赋权基层跨层级权能匹配评估系统，需构建“权责清单—能力匹配—效能反馈”的动态评估框架。通过量化赋权事项与基层承接能力的匹配度（如人员配置、资金保障、技术支撑），识别权能失衡风险；借助数字化工具实时监测执行效能，建立“评估预警—资源调配—动态收放”闭环机制，避免“放权不赋能”或“接权不胜任”。例如浙江省“县乡一体”改革中，通过权能匹配指数动态调整下沉事项清单，基层治理效能提升30% 以上，实现权责适配、精准赋权。

五、健全法律保障机制

基层治理是国家治理体系的重要组成部分，赋权基层是提升基层治理能力的关键举措。然而，在赋权基层的过程中，法律保障机制的不完善问题日益凸显，制约了基层治理效能的提升。建立健全法律保障机制，不仅是实现基层治理现代化的必然要求，也是确保基层治理合法性和规范性的重要保障。健全法律保障机制，可有效解决多头执法、能力不足、监督缺位等痛点，推动基层执法从“物理整合”向“化学融合”升级，实现法律效果与社会治理效能的双重提升。

第一、加快制定和完善基层治理相关的法律法规，明确基层治理的赋权规定和操作细则，确保基层治理的合法性和规范性。制定专门的基层治理法，明确基层治理的赋权规定和操作细则，确保基层治理的合法性和规范性。如前文所提到的《立法法》、《地方组织法》及《行政处罚法》等。

第二、要充分下放权力。上级政府应充分下放权力，赋予基层政府更多的自主权和灵活性，激发基层治理的活力。建立权力清单制度建立基层政府的权力清单制度，明确基层政府的权力边界和责任，确保权力下放的充分性和规范性。乡镇街道发展水平不同，对行政处罚权的承接能力也各不相同，要在全面深入了解乡镇街道的人口、地域范围、经济发展水平、基层执法人员数量及专业化程度、执法机构情况等的基础上，依法依规充分下放权力。如明确乡镇街道的综合执法范围，将执法内容进行细化，通过乡镇街道初步筛选、县级审核、市级上报、省级批准的程序，将专业性不强、技术含量低的迫切需要的基层管理事项先行下放，专业性强的执法事项，则可以采取司法部门与其他县级职能部门结合的方式，有的放矢，予以赋权。2021 年，安徽省在自贸试验区先行先试，2 首批下放 89 项省级经济社会管理事项至自贸区，涵盖行政许可、行政确认等多类权力，包括旅游项目核准、医护人员执业注册等。这一经验为乡镇赋权提供了制度参考，例如通过编制权责清单、制定监管细则等方式，确保权力“放得下、接得住、管得好”。除此之外，安徽省马鞍山等试点乡镇，被赋予更多产业规划权限，提升土地资源利用效率。

第三、健全监督机制。建立健全基层治理中的监督机制，完善监督手段和渠道，确保基层治理中的权力得到有效监督。完善基层治理中的监督机制，建立多元化的监督渠道，如群众监督、媒体监督、第三方评估等，确保基层治理中的权力得到有效监督。如依托执法数据共享中枢：建设省 - 市 - 县三级执法数据交换中心，打通 12345 市长热线、网格化平台、信用系统数据壁垒，构建违法行为特征库与风险预测模型，提升主动发现与精准执法能力。在乡村治理中，安徽省宁国市通过“发动群众齐唱‘议、助、管’三字经”，创新村民协商议事形式，赋予乡镇和村民更多自主决策权，例如通过“民情茶室”等平台解决公共事务，实现监督、治理主体多元化。

第四、加强综合行政执体制机制建设。建立健全综合行政执法协调调度机制，加强乡镇街道对派驻执法队伍的执法调度权限（实践中可以协调司法所等予以专业指导），相对集中的行使综合执法权；不断完善执法保障机制，财政支持，强化硬件，加强对执法人员的业务指导和培训，提升乡镇街道执法能力，严格按照程序执法，如“亮证执法”、按照规定使用执法记录仪等，加强基层执法资源的配置；另外，要强化乡镇街道与县区职能部门之间衔接配合、协调联动，对难以由乡镇街道处理的案件，要完善移交程序，由上级执法部门进行处理，如绍兴市制定《自然资源行政执法与刑事司法衔接工作实施细则》，明确案件移送标准、证据保全要求及协作流程，防止“以罚代刑”，提升执法权威性。同时也要确保基层群众在权益受到侵害时能够通过司法途径获得有效救济。

第五、深化基层法治建设，加强法治教育。弘扬枫桥经验，开展专项行动，以目标为导向，融合党建引领、廉政建设、依法行政等多项内容，加强基层干部和群众的法治教育，提高依法治理的意识和能力，确保法律规范在基层治理中得到有效落实。

第六、建立多元评价问责体系。引入市场主体满意度评价权重（占比 30%），结合案卷评查（40%）、履职效能（30%）构建多维考核指标。建立执法过错终身追责与容错清单并行机制，明确15 类不予追责情形，激励担当作为。

在实践中，A 省在赋权基层的过程中，通过制定基层治理法、建立权力清单制度、完善监督机制、加强司法资源配置和开展法治宣传教育等措施，有效提升了基层治理的效能。H市基层治理法律保障机制的探索。某市在赋权基层的过程中，通过制定基层治理法、建立权力清单制度、完善监督机制、加强司法资源配置和开展法治宣传教育等措施，有效解决了法律保障机制不完善的问题。

参考文献：

[1]周振超，雷霞 . 新时代“枫桥经验”视域下基层综合执法改革的结构张力与路径建构 [J]. 重庆：西南政法大学 ,2024:4-03.

[2] 欧阳庆芳，谭小菊 . 行政处罚权下放的现实困境与路径优化 [J]. 山西省政法管理干部学院学报，2024-9.

[3] 申程仁 .“严治宽惩”：基层执法的策略性选择 [J]. 华中农业大学学报（社会科学版）,2024（5）.

作者简介：刘梅（1967- ），女，汉族，安徽淮南人，研究生，副教授；研究方向：法学