城乡规划建设与土地管理有效路径探究

摘要：城镇化进程加速，城乡规划建设与土地管理间的矛盾日益凸显，本文基于当前城乡发展实际，分析规划实施与土地资源管理中存在的主要问题，并探索以国土空间规划为统领、创新土地政策工具、强化公众参与和监督机制的有效路径，促进城乡可持续发展与土地资源高效利用。

关键词：城乡规划；土地；管理；路径

引言：城乡规划建设与土地管理是推动区域协调发展和实现乡村振兴的重要基础，然而许多地区面临规划脱节、土地浪费、生态保护与开发冲突等问题，如何通过系统性路径优化提升二者协同效能，已成为亟待解决的课题[1]。

一、当前城乡规划与土地管理的主要问题

（一）体制机制衔接不畅的深层矛盾

城乡规划与土地管理体系长期存在制度性割裂，规划编制部门过度聚焦空间形态设计，未能构建土地权属与用途管控的立体化约束框架，导致规划成果沦为"纸上蓝图"。土地管理部门则困于指标分解与审批权限的机械运作，将土地要素简化为数值调控对象，忽视其在空间结构优化中的战略杠杆作用。更深层次的问题在于中央与地方事权配置失衡，国土空间规划体系改革尚处于过渡期，不同层级规划传导机制尚未形成闭环，造成规划实施与土地供给长期错配，这种制度性割裂造成行政资源内耗，重大项目选址与基础设施布局频繁调整，严重削弱规划权威性[2]。

（二）权益分配失衡的治理困局

农村集体建设用地市场化改革面临多重制度阻滞，现行法律框架下集体土地权能不完整，入市范围限定于经营性用地且缺乏统筹安排，导致城乡土地市场呈现"双轨并行"的畸形格局。宅基地"三权分置"改革推进迟缓，集体成员资格认定标准模糊，既制约了存量建设用地盘活，又造成土地增值收益分配失衡，城乡土地要素流动受制于行政管控而非市场调节，地方政府垄断建设用地供应权的格局未根本改变，权益分配机制的扭曲，削弱了乡村振兴内生动力，加剧城乡发展机会不平等，形成新型城乡二元结构[3]。

（三）资源紧约束下的转型困境

耕地保护与建设扩张的矛盾已演化为系统性风险，现行占补平衡制度过度依赖数量指标管控，补充耕地质量普遍偏低，生态空间持续遭受挤压。更严峻的挑战来自存量用地更新：工业用地低效利用形成"土地锁定"效应，老旧城区改造面临产权复杂、利益纠葛等现实阻碍。制度层面的缺失集中体现在：混合用地供给机制尚未建立，土地立体开发权属界定模糊，容积率奖励等弹性政策缺少法定支撑，这些结构性矛盾导致城市更新普遍采取"摊大饼"式外延扩张，既危及粮食安全底线，又加剧了土地资源错配的累积效应[4]。

二、城乡规划建设与土地管理有效路径

（一） 构建以国土空间规划为统领的协同机制

国土空间规划作为空间治理的顶层架构，其核心价值在于破除规划编制与土地管理长期割裂的历史沉疴。传统模式下，城乡规划偏重空间形态布局而脱离土地权属现实，土地管理则囿于指标审批而忽视空间结构整体性，二者在实施层面频频脱节。现行体系要求深化“三区三线”的刚性传导机制——生态保护红线需严格约束开发活动，永久基本农田须建立用途转换的负面清单，城镇开发边界则实施总量弹性管控，通过差异化的分区政策实现国土空间精细治理。同时亟需构建纵向贯通的规划实施传导链：在中央层面明确国土空间规划的约束性指标，省级政府负责指标分解与跨区域协调，市县层面则通过“规划实施单元”整合用地审批、土地供应与项目融资流程，形成“指标-空间-资金”的闭环运行机制。还需创新动态响应工具，对战略预留区实施规划留白与地价补偿双重管控，建立年度遥感监测与城市体检相结合的评估制度，当建设用地规模逼近阈值或基础设施负荷超限时，自动触发规划调整程序，并配套土地增值回收机制以防止政策套利。该协同体系成功与否，关键在于通过立法赋予国土空间规划统筹土地资源配置的法定权威，将多规冲突化解于制度源头。

（二）创新土地政策工具与管理模式

提升土地资源配置效率需打破计划与市场的双重桎梏，在农村土地领域，应赋予集体建设用地完整权能：在国土空间规划确定的城镇开发边界外，允许村集体以所有权人身份直接入市交易，建立“基准地价指导+市场竞价调节”的价格形成机制；对宅基地推广“法定面积无偿使用+超占阶梯收费”制度，通过征收资产保有税形成经济退出杠杆，并探索闲置宅基地跨村置换路径。针对城市存量更新困局，须建立“产权整合-增值共享”的二次开发模式：设立土地整备基金收购零散地块，允许原权利人按不低于60%比例分享增值收益；对于低效工业用地，实行“亩均税收与地价挂钩”政策，对连续三年税收低于行业标准的企业，按差额比例补缴地价或强制收回土地使用权。在空间利用维度推行复合开发革命：建立地上、地表、地下分层登记制度，授权轨道交通枢纽等公共设施捆绑开发商业空间；全面推广功能混合用地模式，允许研发办公与配套居住按比例复合布局，对配建公益性设施的给予最高30%容积率奖励，此类工具创新需配套土地绩效评价体系，将单位GDP用地强度、存量土地开发率纳入地方政府考核，形成节约集约用地的长效倒逼机制。

（三）完善公众参与和实施监督体系

规划与土地管理的公共属性要求构建多元制衡的治理结构，在决策前端推行深度参与机制：总体规划编制采用“社区规划师+数字孪生平台”模式，通过三维可视化工具体验空间方案，运用大数据分析公众偏好形成规划调校依据；土地征收环节实施协商民主前置，规定需经村民会议三分之二成员表决通过补偿方案，构建“市场评估地价+留地安置+社保保障”的组合补偿标准。监督体系需实现技术赋能：整合卫星月度遥感、无人机巡航、物联网传感建立“天地一体化”监测网，自动识别耕地侵占、生态破坏行为；打通规划许可与不动产登记系统，对未取得工程规划许可的在建项目实时冻结产权登记；推行信用惩戒制度，将企业违建行为纳入金融征信系统实施联合惩戒。在法治保障层面临近制度突破：立法确立第三方机构对规划执行率、土地闲置率的年度审计制度，强制公开规划实施评估报告；建立领导干部国土空间离任审计，对造成系统性规划失误的责任人终身追责；授权检察机关对永久基本农田非法侵占行为提起公益诉讼，唯有将公众意志转化为制度性制衡力量，才能根治规划失效与权力异化的痼疾。

结语：

城乡规划建设与土地管理的有效融合是实现高质量城镇化和乡村振兴的关键，未来应坚持以系统思维推动制度整合、以创新手段提升资源利用效率、以多元共治保障决策公正，构建人与自然和谐共生、发展与人本诉求兼顾的城乡空间新格局。

参考文献：

[1]刘宇辉. 城乡规划与土地管理协同发展策略研讨[J]. 工程建设与设计， 2025， （14）： 234-236.

[2]李晓刚.集体土地上建设项目的规划审批管理政策研究[C]//中国城市规划学会.城乡治理与规划改革——2014中国城市规划年会论文集（11——规划实施与管理）.厦门市城市规划设计研究院;，2014：844-848.

[3]陈振华.从“土地发展权”视角看城乡建设用地统筹规划[C]//中国城市规划学会.城市时代，协同规划——2013中国城市规划年会论文集（03-城市总体规划）.北京清华同衡规划设计研究院有限公司总体规划二所;，2013：531-544.

[4]杨路.乡村振兴建设背景下的城乡规划建设与土地管理探讨[C]//中国智慧城市经济专家委员会.2023年智慧城市建设论坛上海分论坛论文集.上思县自然资源局;，2023：117-118.