公共管理视角下无人机治理模式的探讨

引言

近年来，无人机技术快速发展并进入广泛应用阶段。农业植保、城市巡检、交通运输、灾害救援、文化旅游和个人娱乐等领域均出现了无人机的身影。低成本、灵活性和高度机动性使其在经济社会发展中展现出巨大潜力。然而，无人机的大规模普及同时带来了空域安全、隐私保护、数据安全、公共秩序等一系列治理问题。

传统的空域管理与公共安全治理模式主要面向有人航空器，未能适应无人机数量激增、飞行高度低、分布密集的特点。因此，政府部门如何在促进产业发展的同时，有效治理无人机潜在风险，成为公共管理的重要课题[5]。

一、无人机治理的公共管理困境

无人机（Unmanned Aerial Vehicle， UAV），是指通过无线电遥控设备和自备的程序控制装置操纵飞行的无人驾驶航空器。其起源可以追溯至20世纪军事领域的靶机和侦察机，随着微电子技术、卫星导航、人工智能等新兴科技的发展，无人机逐渐在民用和商用领域普及。 目前无人机主要分为军用与民用两大类，面临的管理困境有如下几点：

1. 空域治理的碎片化 。无人机活动集中在低空空域，但现有空域划分制度主要由民航管理部门掌握，审批流程复杂，导致部分无人机运营主体绕开监管，滋生灰色飞行[1][2]。地方政府缺乏独立的空域治理权限，导致“管得不够”与“管得过严”并存。

2. 安全风险与责任模糊。无人机可能侵入机场周边、核电站、军事设施等敏感区域，带来严重公共安全风险[11]。由于无人机多属小型设备，事故发生后责任追究难度大，生产者、运营者、使用者之间的责任链条并不清晰，影响治理效能[6]。

3. 隐私与数据安全争议。无人机搭载高清摄像头、传感器和数据传输模块，容易造成个人隐私泄露与数据外泄问题[14]。例如，在城市社区上空的航拍活动可能引发居民不满甚至群体性投诉。政府需要在保障信息流动与保护隐私之间找到平衡[13]。

4. 法规与制度滞后。虽然近年来我国不断出台无人机相关管理办法，但与产业发展速度相比，法规仍相对滞后[3][7]。在飞行审批、跨部门协调、执法手段等方面，仍缺乏统一的法律依据，导致地方政府执行过程中存在差异化与不确定性。

二、无人机治理的公共管理模式

1. 法律规制与制度建设。政府通过立法明确无人机的注册、飞行审批、责任追究等环节[1][2][3]。例如，中国民航局推行实名制登记制度，要求无人机出厂与使用均需进行身份绑定。法律规制的作用在于为治理提供明确的规范框架，但其挑战在于执行落地与适应技术快速迭代[4]。

2. 技术监管与数字化治理。政府部门逐步运用电子围栏、远程识别、低空监测系统等手段，对无人机进行技术性管控[10]。技术治理的优势在于实时性和可追踪性，有助于弥补人工监管的不足[15]。然而，这需要高额投入和跨部门信息共享，否则容易造成“信息孤岛”。

3. 跨部门协同治理。无人机治理涉及民航、公安、工信、应急管理等多个部门。单一部门难以实现全链条治理，需要建立跨部门协调机制[6][7]。例如，公安机关可承担社会治安维稳责任，民航部门负责飞行审批，工信部门负责产业监管。跨部门协同是公共管理现代化的重要体现[8]。

4. 社会共治与行业自律。无人机治理不仅依赖政府单方面管控，还需行业协会、企业和公众共同参与[5]。行业协会可制定行业规范与自律标准，企业通过产品内置安全模块承担治理责任，公众通过举报、监督和合法使用形成治理合力[9]。这种共治模式能够提升治理的社会认同度。

三、典型案例分析

（一）国内案例：深圳无人机治理实践

深圳作为无人机产业的重要基地，探索了基于数字化平台的治理模式。通过低空空域管理平台实现线上飞行申请、实时监控和自动预警，既提高了治理效率，又降低了行政成本[8]。深圳经验表明，地方政府在无人机治理中可以扮演“试验田”的角色，为国家政策提供经验反馈。

（二）美国案例：FAA远程识别制度

美国联邦航空局（FAA）于2020年推出无人机远程识别（Remote ID）制度，要求所有无人机在飞行时广播身份信息，以便执法机构和公众识别[10]。该制度强化了透明度与可追踪性，但也引发对用户隐私的担忧[14]。该案例反映了政府在平衡“公共安全”与“个人权利”时的两难处境[12]。

（三）俄乌战争背景下的无人机运用与治理启示

自2022年俄乌冲突爆发以来，无人机被广泛用于战场侦察、目标定位、火力引导乃至直接攻击，其应用范围涵盖军事打击、后勤补给、战场监视等多个层面[16]。例如，俄罗斯在战场中大量使用伊朗制造的“见证者-136”（Shahed-136）自杀式无人机，针对乌克兰能源基础设施发动远程袭击；乌克兰则通过改装商用无人机开展战术侦察与定点投弹，同时依赖美国和北约提供的“Bayraktar TB2”等军用无人机进行远程打击。

四、未来无人机治理的优化路径探讨

1. 推进低空空域数字化建设

通过建设低空监测网络，实现无人机的实时监控与轨迹记录]。依托5G、北斗卫星导航、人工智能等新技术，推动智能化空管体系发展，为无人机产业提供安全有序的空域环境[6]。

2. 构建多元协同的治理格局

应推动中央与地方、政府与市场、部门与公众的多元协同[5][7]。例如，中央政府制定统一法律框架，地方政府因地制宜细化管理规则；行业协会制定标准并开展培训；公众参与监督与反馈。

3. 完善法律责任与保障机制

明确无人机生产者、运营者和使用者的责任划分，建立事故赔偿机制和强制保险制度[4][6]。同时，建立快速仲裁与责任追溯机制，提升公共信任[13]。

4. 推动国际合作与规则衔接

无人机跨境物流和国际航拍活动逐渐增多，需要推动国际治理规则的对接[9]。通过多边协商建立国际飞行标准，减少法律碎片化，保障国际合作中的安全与秩序[12]。

结论

无人机治理是新兴公共管理领域的重要议题，既关乎国家安全与社会稳定，也关系到新兴产业的发展。公共管理视角强调制度设计、工具选择与多元协同，能够为无人机治理提供系统化思路[4][6]。当前，政府部门需要通过法律规制、技术监管、跨部门协同与社会共治等多种手段，构建完善的治理体系[5][9]。未来，无人机治理将朝着数字化、智能化和国际化方向发展，政府的角色不仅是“监管者”，更是“协调者”“服务者”和“合作者”[7][13]。

参考文献

[1]民航局. 民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定[EB/OL]. 北京： 中国民用航空局， 2017.

[2]民航局. 民用无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）[EB/OL]. 北京： 中国民用航空局， 2020.

[3]中华人民共和国工业和信息化部. 关于促进和规范民用无人机制造业发展的指导意见[EB/OL]. 北京： 工信部， 2017.

[4]刘浩. 无人机监管的公共治理逻辑与制度建构[J]. 行政管理改革， 2020（6）： 58-64.

[5]朱华. 无人机社会治理的挑战与应对[J]. 社会治理， 2021（3）： 73-82.

[6]李江， 王成. 无人机产业发展与低空空域治理研究[J]. 中国科技论坛， 2022， 19（5）： 45-53.

[7]周翔， 刘洋. 公共安全视角下的无人机管理模式探讨[J]. 公共管理学报， 2021， 18（2）： 112-122.

[8]深圳市人民政府. 深圳经济特区低空经济产业促进条例（草案）[EB/OL]. 深圳： 深圳市人大常委会， 2023.