建筑施工行业安全管理错位研究

一、 引言：建筑施工安全管理错位的现实困境

建筑施工行业长期以来位居我国生产安全事故高发领域前列，与道路交通、煤矿行业并称为“三大高危行业”。尽管国家相继出台一系列法律法规，企业也普遍建立了形式上的安全管理体系，然而，近年来频发的建筑施工安全事故暴露出一个深层次问题：安全管理体系中的“权责错位”现象。这种权责失衡导致安全管理在传递过程中出现“纵向衰减”和“横向分散”的双重异化。当前建筑施工安全管理面临的核心矛盾已从“有无制度”转变为“制度为何难以落地”。

二、法律法规框架下的安全管理职责体系分析

我国建筑施工安全管理的法律法规体系已形成以《安全生产法》为核心，《建筑法》《建设工程安全生产管理条例》等专项法规为支撑，《建筑施工安全检查标准》等技术规范为操作指南的多层次架构。

2.1 国家层面法律法规对各主体的安全职责规定

1）建设单位作为工程项目的发起者和组织者，在现行法律框架中明确要承担“安全生产首要责任”，但实际执法过程中却呈现“建设单位权力大、责任小”的结构性失衡。如《安全生产法》（2021 修订）明确将建设单位纳入“生产经营单位”范畴，要求其对施工单位的资质审查与安全生产条件验收负责，但实践中资质审查常流于形式。《建筑法》规定建设单位应“提供安全生产作业环境及安全施工措施费用”，但执行过程中操作空间大为建设单位压缩安全投入留下操作空间。《建设工程安全生产管理条例》第 9 条将安全生产责任主要划归施工单位。

2）施工单位作为施工现场的直接管理者，承担着最为繁重的安全责任。现行法律要求施工单位建立健全全员安全生产责任制，明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。施工单位应设立安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员，并对危险性较大的分部分项工程实施专项管理。

3）监理单位的法律定位是独立第三方监督者，《建设工程监理规范》明确要求监理人员对施工组织设计中的安全技术措施进行审查，对危大工程实施专项巡视检查。但实际执法时，法律未明确监理失职与事故后果之间的因果关系认定标准，在事故处理时，监理单位往往可以通过形式化履职证明免责。

4）政府部门的安全监管职责散见于多部法律法规中。《建筑法》赋予住建部门对建筑施工安全的监督管理权，《安全生产法》规定应急管理部门实施综合监督管理。“多头监管”在实践中易导致监管真空。《刑法》对“直接责任人员”范围界定模糊，导致建设单位高管常以“未直接参与施工”为由脱责。

2.2 标准规范对岗位职责的技术性要求

1）技术标准作为法律法规的细化补充，对各岗位安全职责提出了更为具体的要求。《建筑施工企业安全生产管理规范》规定企业主要负责人应组织制定安全生产规章制度和操作规程，保证安全投入有效实施；项目负责人应组织危险性较大工程的安全技术交底，并监督方案落实。《建筑施工安全检查标准》通过量化评分方式，对项目部、施工班组的安全管理行为进行规范。然而，这些标准在司法实践中的法律效力并不明确。

2）岗位标准对具体人员的安全职责作出了细致规定。《建筑施工企业主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产管理规定》明确项目专职安全员的检查、整改、报告职责；《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》要求施工员在分项工程作业前向班组进行安全技术交底。但现实中，安全员兼任施工员、备案项目经理长期不在岗等身份混同现象普遍存在，严重削弱了岗位标准的约束力。

2.3 法规体系的内在缺陷与冲突

当前建筑施工安全法规体系存在三大“结构性矛盾”：一是责任分配上的“倒金字塔”现象，基层人员承担过多具体责任而高层决策者责任虚化。二是合同责任与法定责任的冲突，建设单位常通过施工合同中的“安全免责条款”转嫁风险；三是技术规范与法律责任的脱节，部分强制性标准未明确纳入司法审查依据，导致违规行为难以被有效追责。

上述分析表明，建筑施工安全管理错位首先源于“制度设计缺陷”——各主体权责配置不平衡，责任链条存在断裂点，追责机制缺乏威慑力。

三、建筑施工企业纵向安全管理错位分析

建筑施工企业的安全管理体系理论上应形成从决策层到执行层清晰连贯的责任链条，但现实情况却是安全职责在“纵向传递”过程中出现严重衰减和扭曲。安全责任在组织层级间被稀释、转移甚至架空，随时间变化呈现出明显的“责任漏斗”效应（责任转移至基层）。

3.1 企业决策层的战略与执行脱节

1）法定职责与企业实际行为之间存在显著鸿沟。根据《安全生产法》，建筑施工企业主要负责人对本单位安全生产工作负有七项职责，然而在实践层面，企业高管往往将安全视为“成本中心”而非价值创造环节，导致安全决策让位于进度和利润目标。

2）安全投入的决策机制存在严重缺陷。理论上，企业应根据《建设工程安全生产管理条例》确保安全文明施工措施费专款专用，但现实中这笔资金常被挤压挪用。即便预算充足，资金也难以及时足额到达一线。

3）考核导向与安全目标存在根本冲突。当前普遍实施的“项目经济责任制”将项目经理收入与工期、成本指标紧密挂钩，而安全指标仅作为扣分项存在。驱使项目管理层采取“机会主义”行为，暴露出组织顶层设计的价值分裂。

3.2 项目管理层的选择性履职

1）项目领导班子的安全责任模糊化现象尤为突出。项目经理是项目安全生产第一责任人，技术负责人负责安全技术管理，生产经理负责现场安全实施。但在实际运行中，安全职责常“转移委托”给安全部门，形成事实上的“安全仅是安全员的事”。

2）部门壁垒导致安全信息流通受阻。工程项目本应建立工程、技术、安全、物资等部门的协同机制，但职能分割使安全管理碎片化。工程部门追求进度而忽视安全防护设施的同步设置；技术部门编制的方案脱离现场实际。这使得安全隐患在部门间的“三不管”地带滋生蔓延。

3）文档造假成为应付检查的常规手段。为应对政府和上级检查，项目管理层发展出一套“双轨运行”的策略：建立完整的安全台账资料，却与实际操作严重脱节。这种“象征性合规”不仅无法预防事故，反而掩盖了真实风险，使小隐患积累成大灾难。

3.3 基层执行的现实困境

1）专职安全员面临权责严重不匹配的困境。安全员缺乏“组织授权”和专业支持，在与其他部门的博弈中处于弱势地位。现实中安全员常沦为“文档管理员”或“背锅侠”。“安全总监仅有建议权而无停产权，导致重大隐患整改滞后”。

2）基层管理人员的安全责任与能力不匹配。基层管理人员本应执行安全技术交底、监督作业规范、纠正违章行为。但现实中，他们多由技术能手晋升而来，缺乏系统的安全管理培训，存在着严重的“能力赤字”问题——被赋予安全责任，却未被赋予相应的知识和技能。

3）劳务工人处于安全链条的最末端，却承担着最直接的生命风险。当前普遍采用劳务分包模式，总包企业对劳务人员的安全管理往往流于形式。“责任转嫁”使得最需要保护的弱势群体反而暴露在最大风险中。

3.4 纵向错位的根源性分析

1）权责配置失衡是纵向错位的核心症结。“责任量级必须与权力能级精准匹配”。建筑施工企业普遍存在“责任下沉、权力上收”的现象——高层掌握资源分配和关键决策权，却将安全责任层层下压至基层，“不对称问责”问题突出。

2）信息传递失真加剧了纵向断层。安全信息在组织层级间传递时经历多次过滤和加工，导致决策层无法获取真实风险状况。项目管理层出于政绩考虑倾向于隐瞒或淡化问题，信息系统建设滞后也使安全数据无法实时共享，形成“信息孤岛”。

3）能力建设滞后限制了职责履行。企业高管多关注战略和财务，对安全管理体系理解不深；项目经理擅长进度和成本控制，却缺乏风险识别与评估技能；安全员专业知识更新不足，难以应对新技术、新工艺带来的风险。这种“能力缺口”使得即便责任明确，也难以有效履行。

建筑施工安全管理的纵向错位是一个系统性顽疾，其矫正不能仅依靠单点突破，而需要重构从战略到执行的完整责任链条。

四、同层级横向安全管理错位分析

建筑施工安全管理不仅存在纵向传导中的责任衰减，同层级内部各部门、各岗位之间的“责任边界模糊”与“协同失效”问题同样突出。这种横向错位使得安全管理在组织平面上出现“条块分割”和“三不管地带”，为风险滋生提供了制度空间。

4.1 领导班子成员间的责任推诿

1）项目铁三角的安全责任分工异化。项目经理、技术负责人和生产经理为项目顶层管理人员，但在安全履职上却常出现“角色混淆”与“责任转移”，领导班子内部安全责任划分形式主义倾向严重。

2）责任稀释效应在集体决策中尤为明显。当安全与其他目标冲突时，领导班子常通过会议集体决议方式做出妥协，使个人责任被集体分担。领导班子成员以“民主决策”为名行责任逃避之实，使安全原则在进度压力面前步步退让。

3）专业壁垒导致技术决策与安全考量脱节。技术部门编制的施工方案常侧重工艺可行性和经济性，而忽视安全可操作性；生产部门安排施工进度时优先考虑工序衔接，而轻视安全防护的同步性。这使得安全被窄化为安全部门的专属领域，而非全体管理者的共同责任。

4.2 职能部门间的协同失效

1）安全部门在组织中的边缘化地位。安全部门本应具有跨职能协调权和一定的否决权，但现实中其常被视为“成本中心”和“进度阻碍”。

2）工程与安全的对立性思维根深蒂固。工程部门视安全为进度障碍，安全部门视工程推进为风险源头，这种“零和博弈”心态导致双方陷入对抗而非合作。

3）支持部门的责任逃避加剧管理漏洞。物资部门采购安全防护用品时重价格轻质量；人力资源部门在人员配备上忽视安全资质要求；合约部门在分包招标中压低安全措施费用。这些“短视行为”成为隐患源头。

4.3 岗位间的衔接盲区

1）交接环节的责任空白带。建筑施工涉及多工种、多班次交替作业，交接过程中的信息遗漏和确认缺失常导致事故发生。

2）界面管理的模糊地带。当作业涉及多个班组或分包单位时，责任界面划分不清常引发相互推诿。多个分包单位共用同一作业面时，各方往往假设对方会负责安全管理，造成无人监管的局面。

3）临时作业的非标准化风险。建筑施工中存在大量非计划性、临时性的作业活动，如设备故障抢修、设计变更返工等。这些临时作业常绕过正常的审批和交底流程，现场口头安排，形成“流程例外”。这种非正式决策过程缺乏安全评估，极易引发事故。

4.4 横向错位的制度成因

1）职能式组织结构与项目特点不匹配。传统职能式架构，部门间存在明显的专业壁垒和资源竞争，映射到项目层面时，各职能部门更关注垂直条线的上级指令，而忽视横向协同。这种“条块分割”使得全员安全管理活动被肢解为部门“自留地”，难以形成合力。

2）考核指标的片面性助长部门本位主义。企业对部门的考核多侧重专业领域内的经济和技术指标，如工程部门的进度达成率、物资部门的成本节约率等，而跨部门协作指标往往权重过低。这种“激励扭曲”驱使各部门追求局部最优而非全局安全。当部门利益与安全目标冲突时，前者通常占据上风。

3）沟通机制的缺失导致信息孤岛。多数项目缺乏有效的跨部门安全沟通平台。安全例会流于形式，风险交底走过场，隐患整改通知单在部门间“踢皮球”。这种“信息阻隔”使得风险信息无法在相关部门间充分共享，如技术部门不了解安全部门的隐患数据，导致方案编制脱离现场实际；物资部门不清楚工程部门的进度调整，导致安全防护用品供应不及时。建筑施工安全管理的横向错位折射出深层次的“组织设计缺陷”——将安全视为独立职能而非渗透所有活动的管理维度。

五、安全管理错位的多重成因剖析

建筑施工行业安全管理错位现象绝非偶然，而是个体认知偏差、组织机制缺陷、行业生态扭曲等多重因素“系统性耦合”的结果。

5.1 个体层面的认知与行为偏差

1）安全认知的碎片化普遍存在于各层级人员中。企业高管多将安全视为合规要求而非战略要素，项目管理者常把安全当成进度和成本的制约因素，一线工人则倾向于把安全措施看作对工作效率的妨碍。这种认知偏差导致各岗位人员对同一风险产生截然不同的评估，这些从业人员缺乏系统安全思维，无法理解局部违规可能引发的系统连锁反应。

2）习惯性违规在建筑施工现场已形成亚文化。长期处于高风险环境使作业人员对危险产生麻木，将违规操作视为“行业惯例”。这种行为惯例化使得违章操作代际相传，新员工通过观察模仿迅速习得这些“潜规则”，而正规培训内容反而被边缘化。

3）从众心理削弱了个体安全自主性。当多数人采取违规行为时，即便知道正确的安全程序，个体也倾向于随大流。更微妙的是，安全合规者可能被贴上“不合群”或“怕死”的标签，遭受同僚排斥，这种社会压力进一步抑制了安全行为。

4）侥幸心理导致风险容忍度异常升高。建筑施工的重复性作业特点使工人产生“上次没事这次也不会有事”的错误预期。

研究表明，人类大脑对低频高后果风险的感知能力存在缺陷，倾向于低估其发生概率，这种生物局限性在缺乏有效预警系统时尤为危险。

5.2 组织层面的机制缺陷

1）权责失衡是组织机制的核心缺陷。“责任量级必须与权力能级精准匹配”，但建筑企业普遍存在“责任下沉、权力上收”的倒置现象。安全员承担重大监督责任却缺乏叫停作业的实质性授权；项目经理对安全结果负责却无法统筹安全资源；企业高管掌握关键决策权却远离事故责任。

2）考核激励机制扭曲驱使安全让位于短期目标。当前项目管理考核普遍过度侧重工期和成本指标，安全绩效仅作为扣分项存在。这导致管理者在资源分配时系统性偏向生产目标。当项目进度滞后时，安全措施费通常成为首当其冲的削减对象。造成“说重要、做次要”的价值分裂。

3）能力发展体系缺失限制职责有效履行。建筑施工技术和工艺快速推进，但安全培训却严重滞后。这种“培训失效”使得各岗位人员缺乏履行安全职责的必要知识和技能。尤其对于新技术、新工艺带来的风险，从业人员普遍存在认知盲区。

4）信息传递阻滞导致风险预警失灵。建筑施工的多层级、多专业特点使安全信息在传递过程中经历多次过滤和扭曲。项目管理层倾向于隐瞒或淡化问题以避免问责；不同专业间缺乏共同语言描述风险；纸质记录与现场实际严重脱节。这种“信息失真”使组织无法及时识别和应对风险。

5.3 行业层面的生态扭曲

1）高周转模式与安全投入根本冲突。建设单位为加速资金回笼普遍压缩合理工期，这种“速度经济”使安全被视为可以妥协的变量，而非不可逾越的红线。

2）低价竞争倒逼企业削减安全成本。建筑市场过度竞争导致投标价格持续走低，安全投入成为首要压缩对象。更严重的是，低价中标制度衍生出“劣币驱逐良币”效应，安全绩效良好的企业因成本劣势难以生存，形成“逆向选择”的市场生态。

3）挂靠与违法分包造成责任链断裂。无资质企业通过挂靠承接工程，这种责任虚化使实际作业者与名义责任者严重脱节，法定安全要求无法穿透至操作层面，反映出行业监管的普遍失灵。

4）监管效能不足削弱法律威慑力。监管部门受编制和资源限制，难以实现全覆盖、精准化监管；行政处罚与刑事追责衔接不畅，这种“执法疲软”导致违法成本低于合规成本，企业理性选择“守法吃亏”策略。

5.4 成因间的交互效应

建筑施工安全管理错位的真正复杂性在于各层次成因间的“动态耦合”。个体违规行为被组织激励机制所强化，组织短视策略又受行业竞争压力所驱动，形成难以打破的恶性循环。

1）“技术进步”带来的新挑战。装配式建筑、BIM 技术、智能装备等创新在提升效率的同时，也引入了新型风险。技术进步快于管理创新，安全错位现象加剧。

2）建筑施工安全管理错位是多层次、多维度因素复杂互动的结果，任何单点干预都难以取得持久效果。

六、安全管理错位的系统性纠正策略

针对上述暴露出的纵向断裂与横向割裂问题，可从权责体系重构、组织能力提升、监管机制创新到行业生态治理四个维度，构建“预防 - 控制 - 改进”的闭环管理系统，矫正各层级、各部门、各岗位之间的安全管理错位。

6.1 权责体系的重构与细化

1）权责清单的精细化设计是矫正错位的基础。基于“权力清单—责任清单—考核清单”三维管控体系，建筑施工企业对各岗位安全权力和责任进行量化界定：决策层需明确战略安全决策权及对应的领导责任；项目管理层应细化方案审批权、停工权及过程监督责任；操作层则规定具体执行权和岗位自律责任。

2）权力赋能是确保责任履行的关键条件。针对基层安全人员“有责无权”的困境，企业可建立“安全权力清单”，赋予关键岗位人员实质性的安全决策权，确保其不受生产进度压力的不当干扰。对于高风险作业（如危大工程施工），应建立分级授权机制，将审批权限与风险等级严格匹配，避免权责倒置。

3）动态调整机制使权责分配适应项目特点。建筑施工不同阶段风险特征差异显著，权责体系需相应调整。如主体施工阶段应强化技术部门的安全设计责任，装饰装修阶段则需加强多工种交叉作业的协调责任。权责分配应是随项目进展不断优化的活文档。

6.2 组织运行机制的优化

1）考核激励机制的重构是改变行为的关键。建筑施工企业需打破传统以工期、成本为主导的考核模式，建立安全绩效与职业发展、薪酬奖励的强关联。从事故率、隐患整改率、安全投入占比等多维度评估各部门和岗位的安全贡献。纠正“安全仅作为扣分项”的现状，设置独立的安全绩效指标并赋予足够权重。

2）跨部门协同平台的建立打破安全孤岛。针对工程、技术、安全等部门割裂的问题，项目应设立常态化的安全风险联合评估机制，共同审查进度计划与安全措施的匹配性。通过数字化协同工具实现风险信息的“实时共享”，消除部门间信息不对称。

3）能力建设体系为责任履行提供支撑。针对各层级人员的安全能力短板，企业应构建差异化的培训体系：高管层侧重安全战略与决策能力；项目管理层强化风险识别与评估技能；操作层注重安全实操与应急处置训练。

6.3 监管与追责机制的创新

1）差异化监管提升资源使用效率。政府部门应基于企业安全绩效实施分类监管，对有违规记录的企业增加检查频次和深度；对长期表现良好的企业则减少程序性检查，给予更多自主空间；监管重点应从文档审查转向现场实质核查等。

2）行刑衔接机制增强法律威慑力。推动立法修订：扩大“直接责任人员”范围至建设单位高管等决策者；提高量刑标准，引入“终身禁业”；完善行政处罚与刑事追究的衔接程序，避免以罚代刑。

3）智慧监管技术提升执法效能。利用物联网、大数据、人工智能等技术构建建筑施工安全风险预警系统，实时监测危大工程状态、人员操作行为等关键指标。政府部门建立区域性安全监管平台，整合企业数据与联网监测信息，实现风险早发现、早预警、早处置。

6.4 行业生态的协同治理

1）安全信用体系引导市场良性竞争。依据主管部门建立全国统一的建筑施工企业安全信用评价系统，评价结果与招投标资格、银行贷款、保险费率等挂钩，使安全绩效转化为市场竞争优势。形成“良币驱逐劣币”的市场机制。

2）工程保险机制分散风险并强化第三方监督，将试点城市的经验尽快推广至全国。强制推行施工安全责任险。引入“第三方安全认证”模式，由保险公司委托独立机构进行风险评估，由独立机构对项目进行客观风险评估，形成风险报告，并将保费与安全评级挂钩。通过市场化手段将安全绩效与经济成本直接关联，激励企业主动提升安全管理水平。

3）工程总承包管理模式优化责任主体结构。鼓励采用设计 - 采购 - 施工一体化的工程总承包模式，明确总包方为安全责任核心主体，同时法定明确建设单位与总包方按比例建立“安全责任连带机制”，任一方出现重大过错均连带另一方，避免相互推诿。通过“责任捆绑”有效减少界面管理漏洞。

4）行业自律机制促进行为规范。针对“挂靠”“违法分包”等顽疾，推动建立从业人员实名制和大数据追溯系统。

6.5 策略实施的路径设计

1）建筑施工安全管理错位的矫正是一项系统工程，需遵循“分步实施”与“重点突破”相结合的原则。短期（1 年内）应优先解决权责严重失衡和即时高风险问题；中期（1-3 年）着力完善组织运行机制和监管体系；长期（3-5 年）则推动行业生态的整体改善，建立全国性安全信用体系、普及工程总承包模式。避免因改革过快带来的组织震荡。

2）成功关键在于“领导承诺”与“全员参与”的平衡。企业高层必须将安全真正纳入战略议程，如将安全绩效与高管薪酬挂钩；通过行为安全观察、隐患报告奖励等机制激活一线员工的安全参与。

3）数字化赋能加速策略落地。利用 BIM 技术实现安全风险的虚拟预演；通过物联网监测关键设备状态和人员行为；应用大数据分析预测事故规律；借助移动终端实现安全检查和培训的随时随地开展。大幅降低安全管理成本，提高管控精度和响应速度。

七、结语

建筑施工安全管理错位的矫正不是一蹴而就的过程，而是需要持续改进的长期工程。企业应建立安全绩效的定期诊断机制，及时发现新出现的责任真空和协调断点，动态调整权责分配和管控措施。只有将安全管理融入组织日常运营的毛细血管，才能实现从“被动合规”到“主动创安”的根本转变，最终达成零伤害的崇高目标。

作者简介：张红光（1985-2-），男，汉，河南济源，大学本科，高级工程师，研究方向：建设工程安全管理。

张自军（1992-8-），男，汉，甘肃张掖，中级工程师，硕士，研究方向：安全。