养犬管理的现状与法律规制研究

引 言

2023 年10 月16 日上午，崇州市一小区发生大型犬撕咬女童事件，涉事犬只品种为罗威纳，罗威纳犬身体强壮，动作迅猛，气势强悍，已被多座城市列为禁养犬。该事件引起社会广泛关注，网络上对于狗主人的责骂声不绝于耳，希望对此案件严肃处理，追究饲养者和相关责任方的法律责任，同时也让我们思考在新时代全面依法治国的背景下，如何让养犬行为更加规范，符合法律的规定和社会规范的要求，减少甚至杜绝伤人等恶性事件的发生，由此引发了对于规范养犬相关法律问题的思考。

一、我国的养犬现状

（一）我国宠物犬规模

中国畜牧业协会宠物产 发布 024 年 宠物行业白皮书》（以下简称“白皮书”）显示， 3.7%_∘ 2024 年度城镇犬只数量为5119 万只，数量 5.7% 6536 万只，数量同比增加了12.6% ，创下新高 比 2021 年增长 8.7% ，整体增速有所减缓。 3.1%_∘ 见，我国宠物犬规模庞大，消费规模也在逐年 的依赖与慰藉，除犬猫以外，还有人喂养鸟、 乌龟 有致人伤亡的事件。犬的种类多样，体型大小不 犬范围，但现实中仍有伤人事件的发生，因此本文主要以 养犬 以防止此类案件的重现，维护社会秩序与人民安全。

（二）宠物犬致人伤亡事件纠纷

白皮书显示，全国饲养犬猫人群已达 7000 万人，大规模的群体背后存在着一条庞大且复杂的产业链条，在网络平台直播、发帖、制作短视频成为人们新的娱乐与交友方式，养犬圈也不例外，我国对于养犬的态度也从“禁止养犬”到“限制养犬”再到“规范养犬”。然而，动物的本性是不会变化的，不应放松对其饲养的界限与警惕。网络上有些主人甚至十分确信自己的宠物狗很听话，不会咬人，正是因为部分人法律意识的淡薄与漠视他人生命安全的行为，导致犬只伤人事件频发且后果严重。

笔者通过在“中国裁判文书网 进行检索，以 犬只 “饲养动物” “赔偿”为关键词，案由为民事案由，文书类型 件。除此之外，刑事案件中主 方法危害公共安全；行政案件 大行初字第 13号张书 住的小区按照《四川省预防 规定对限养区的犬只由 要求判决被告将周 不作为理由不成立。由此可见 商调解后未进入司法程序的案子 据国家统计

（三）宠物犬弃养率高

宠物犬被当作生活伴侣被饲养，饲养者与其绑定在一起从而具备一定的社会性，人类应该对其负责，但随着时间推移，往往会产生一 比如女主人怀孕、搬家、犬只生育、失去饲养兴趣、饲养成本昂贵等，但即 成为弃养的正当理由，且被饲养的家犬通常认定主人后都是十分忠诚的，抛弃它们 若原养犬人没有找到下一任饲养人，就不该让其成为流浪动物。而且犬只 流浪动物按照《民法典》第一千二百四十九条规定，是指遗弃、逃逸的动物，若造成他人损 饲养人或者管理人承担侵权责任。

二、四川养犬管理的立法现状

（一）四川养犬管理立法总况

目前，我国尚无专门的法律 些法律的部分条款中对此有所涉及，如在《中华人民共和国动物 民共和国侵权责任法》《中华人民共和国物权法》、 对此作出规定的有《国家动物狂犬病防治计划（20 知》《中华人民共和国传染病防治法实施办法》《关于加强狂 条 而地方性法规、规章、规范性文件在数量上更多，本文则以四 规范性文件为研究对象

通过查阅四川省内养犬管理现行有效的相关法规规章以及规范性文件，收集 1 部四川省地方性法规、2 部城市性地方法规、1 部城市性地方规章，19 部地方规范性文件。四川省大部分地级市都有关于养犬管理的规范文件，其中多数规范性文件是由某个部门发布或者几个部门联合发布的通告，没有通过法定程序上升为政府规章或法规，大部分规定的内容是类似的。接下来人大及政府可以进行一次关于养犬管理规范文件的清理工作，并将养犬管理纳入年度立法计划中。

（二）四川养犬管理规范的主要内容

大体结构分为了总则、一般管理、限养区管理、法律责任（奖励与惩罚），也有细化为免疫与登记、养犬行为规范、诊断与经营、收容、留检与处置，职能职责等，有的文件名称虽然是条例，但实际上是规范性文件，这也反映出立法中的不统一，主要规定的内容如下：

1. 饲养犬只区域

在整理的规范中，主要区分了犬只的限养区与非限养区，如《四川预防控制狂犬病条例》《广安市犬只管理办法》《成都市养犬管理条例》《广元市城区犬只管理办法》，还有规定重点管理区与一般管理区，如《绵阳市养犬管理条例》。

2. 主管部门

大多以公安部门为主管部门，同时也有以城管执法部门为主要负责部门，如《广元市城区犬只管理办法》。

3. 犬只登记、挂牌、免疫

基本上规定犬只出生 30 日后强制免疫，并且犬只登记大多以统一登记为主，要求在取得免疫证明 30 日起办理，分为了个人与单位登记，并设置相应的条件。另外规定犬只必须拴养或圈养。

4. 禁养犬种类

四川省内各市区禁养犬范围几乎一致，有的规范没有规定具体种类而是对于饲养犬的大小进行了限制，如《内江市养犬管理条例》规定，内江市城区 （ 城镇 ）、近郊区、工矿区、游览区、码头、车站为犬类限养区。限养区允许饲养小型观赏犬，且成年犬体高不得超过 35 厘米，不得饲养烈性犬、大型犬。盲人或肢体重残人员每人限养1 只导盲犬或扶助犬。

5. 法律责任（奖励与惩罚）

法律责任大多为，针对违反这些行为规范而设定的否定性后果，具体表现为警告、罚款等处罚。可以规定对于举报、制止违法行为的个人或单位给予奖励，以促进市民内部监督。

三、养犬管理的现存问题

（一）犬只登记不完善

登记的主体大多与公安机关相一致，即公安机关派出所，有的则是以城管执法部门为主，如《广元市城区犬只管理办法》，登记比例低，因为登记对于犬主人来说是一种义务，并且会付出一定的登记费用，导致犬主人登记意愿低，养犬人群意识淡薄，整体登记信息不完善，同时大量流浪狗没有得到很好的管理，产生治安、交通、卫生方面等隐患，多数规范中规定犬只应戴犬牌，采取拴养或圈养的方式，并使用牵领绳，但现实中只有部分犬主人做到拴养犬只和使用牵领绳，很少会戴犬牌，若犬主人弃养犬只或者犬只走失发生侵权事件，则很难通过犬只本身找到其主人，加之对于流浪犬的收容安置不充分，则会陷入恶性循环，影响人类生活环境等各方面。

（二）执法力度低、作用小

由于犬只管理的执法工作量大、成本高，而执法部门往往经费有限，有些执法部门甚至连专门执法人员和经费保障配备都难以落实，导致执法部门与人员执法意愿不强，出现执行难的困境，加之发生犬只侵权案件后多数人首先要求犬主人等承担民事赔偿，导致执法启动率低，执法中的问题也没有充分显现与解决。而且行政机关若不作为、乱作为，向哪个部门投诉仍需要进一步明确。

（三）处罚额度低

从四川地区收集到的规范来看，几乎都设置了关于法律责任的章节，规定了个人和单位所应缴纳的罚款，但对于单位的处罚额度基本上在五千元以内，个人违法行为在二千元以内，导致违法成本低、威慑力不足，预防违法行为发生的作用不大，而由于国家层面没有专门的法律法规，没有上位法的依据，从而各个地方对于处罚额度的规定又各有差异。

（四）管理部门不明确

由于缺乏有关犬种管理功能和权力， 相关部门通常难以建立执法协同作用，犬类饲养法律法规的缺失和拖延很可能会阻碍对城市犬只的有效管理 持续性监管，往往直接面临犬只管理的是物业服务公司，而目前公安部门、 机制尚未有效建立，监管效率与质量较低。

四、完善养犬管理制度的建议

（一）推进立法工作

1. 开展法规、规章立法后评估（清理）工作

已经制定养犬管理相关法规规章的地方应该对其进行后评估，然后再由地方人大进行清理工作，只有将不够完善的规章、法规等迭代成满足社会发展的良法，才能巩固社会发展成果和保障人民的幸福生活。同时也要进行备案审查，确保国家法治的统一性、法治建设的一元化。在养犬管理规范中还存在大量行政规范性文件，需要通过司法审查等其他方式进行评估。

2. 加强地方立法与社会规范的互动

社会规范是相对于国家强制性规范而言的，是社会群体进行自我约束、自我管理所产生的用于调解一定范围的社会关系的一种约定俗成的规范。包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等。宠物犬带来巨大的经济效益，因此，发挥社会规范的积极作用不仅有利于发挥人民群众自治功能，还有利于降低国家治理成本。在养犬管理方面要以地方立法的制度要求为前提，在不抵触上位法的情况下，有条件地吸收社会规范的益处，同时，社会规范也能在立法的规制下细化规定相关措施，与时俱进、推陈出新，实现二者优势互补。

（二）改进执法监管

1. 设立专责养犬管理部

目前养犬管理的主要部门是公安机关、城管执法部门等，但由于公安机关职能复杂，日常事务繁多，经费人员资源有限，而如今犬只数量庞大，管理难度极大，已经成为社会治理的难题与痼疾，相关部门的监管严重缺位，笔者认为，政府可以设立专责养犬管理部门，抽调涉及如防疫、卫生、治安、城市规划、法制等部门的人员，类似于龙泉山森林公园管委会，是政府的一个派出机关，集中管理有利于提高效率，明确职能分工，配置资源。

2. 建立持续化、常态化监管机制

不能因为一起热点事件的发生才进 被云 的末端治理，要将管理工作持续化、常态化，既要在监管过程中 抓典 将监管融入公民的日常生活。比如加强对流浪犬、被遗弃犬的救 制度，避免它们导致的一系列社会问题；建立动物的安全评估系统 立法方面尝试让犬主人为犬只强制购买类似于交通强制险的保险， 物致损的风险转移给保险公司，由保险公司承担赔偿的责任，从而避免因 致受害人于不利的局面。

部分地区利用小程序、APP、公众号等网络渠道对养犬的家庭及时对犬只的行为、情况定期登记、汇报，行政部门也应及时更新、分享相关信息，增强监管的正对性与时效性，此外可以利用生物识别技术，逐步推广芯片的使用，推动犬只饲养的“实名制”，芯片是动物档案一种标识作用是在同一种群中识别某一个体记录犬类品种、免疫及饲养者的基本信息同时引进实施卡管理方法，为真正能够有效实施犬类信息化管理，将自前使用的《犬类准养证》和《犬类健康证》合二为一 ，改制成较为先进的双界面卡，所有犬证号码统一使用犬主身份证号码，建立犬类监护人制度，并通过管理软件的设置和电子芯片号码建立链接，既节省了每年证牌的制作费用投入，降低管理成本，又能为一线管理人员提供准确的数据，提高大城市犬类的管理能力。在相关管理部门搭建信息管理平台，实行联网管理。欧盟规定所有宠物都必须有 ID 数字，一般就是狗的户口，它可以和主人信息联系起来。结合中国的国情，目前还不能完全达到，可以先在一线城市试点，结合实施效果再逐步实现。

（三）增强协同管理

笔者认为应设立专责机构负责管 关部 安部门、卫生部门、城管部门、居民委员会等，应该配合专责机构 联手管理，同时现实生活中与犬只接触最直接的是街道办 间应建立常态化的沟通协调机制，一旦有违法行为，立即 组织，细化片区分工，进行网格化管理，定期进行筛查、 例。此外，还有一些社会组织也能参与协助犬只管理 神文明建设促进会、四川省宠物协会、成都市宠物产 进会、成都爱之家动物救助中心等8 家社会组织联合发起文明养犬 于形成合力、共同治理。

参考文献

[1] 蒋文峰. 养犬管理的规范困境及其完善路径[J]. 湖北警官学院学报，2022（02）：107-115.

[2] 张芳. 城市养犬法律规制研究[J]. 中共合肥市委党校学报，2020（03）：59-64.

[3] 张潇川. 成都市宠物犬管理政策研究[D]. 成都： 西南财经大学，2009.

[4] 柴浩放. 城市养犬——从限制向规范引导转变[J]. 城市管理与科技，2017（01）：44-46.

作者简介：冯洋（2000-），女，汉族，2023 级法律硕士研究生。