国土空间规划中的土地利用效率评估与提升路径

引言

国土空间规划作为国家治理体系的重要组成部分，对合理布局和高效利用国土空间资源起着决定性作用。随着我国经济社会的快速发展，土地资源的稀缺性日益凸显，土地供需矛盾愈发尖锐。如何在有限的土地资源条件下，实现经济、社会和生态效益的最大化，成为国土空间规划面临的核心问题。土地利用效率评估作为国土空间规划的基础工作，能够清晰地揭示土地利用的现状、问题和潜力，为规划的科学制定和有效实施提供重要依据。探索土地利用效率的提升路径，对于优化国土空间开发格局、保障国家粮食安全、推动生态文明建设具有重要意义。

一、土地利用效率评估方法

（一）多维度指标体系构建

土地利用效率评估需要综合考虑多个维度的指标。在经济维度，常用的指标包括土地产出率、地均固定资产投资等。土地产出率反映了单位土地面积上的经济产出，如工业用地的地均工业增加值、商业用地的地均商业销售额等，能够直观地体现土地在经济活动中的贡献。地均固定资产投资则衡量了单位土地上的资本投入强度，对于判断土地的开发利用程度和潜力具有重要意义。在社会维度，考虑人口承载能力、公共服务设施配套等指标。人口承载能力反映了土地能够容纳的人口数量，合理的人口承载有助于实现土地资源的充分利用和社会的和谐发展。公共服务设施配套指标，如每平方公里的学校、医院数量等，体现了土地利用的社会效益，关系到居民的生活质量。在生态维度，关注土地生态服务价值、植被覆盖度等指标。土地生态服务价值评估了土地在提供生态产品和服务方面的功能，如水源涵养、土壤保持等。植被覆盖度则直接反映了土地的生态状况，对于维护生态平衡至关重要。通过构建多维度指标体系，可以全面、客观地评估土地利用效率。

（二）模型与技术应用

为了准确评估土地利用效率，需要综合运用多种科学模型与先进技术手段。数据包络分析（DEA）作为一种非参数效率评价方法，广泛应用于多投入多产出条件下的相对效率测算。该模型无需预设生产函数形式，能够有效避免主观因素干扰，具有较强的客观性和适应性，适用于不同区域、不同类型土地利用单元的效率比较。地理信息系统（GIS）技术则为土地利用效率的空间分析提供了强有力的技术支撑。通过空间建模与可视化表达，GIS 能够揭示土地利用的空间分布格局及其演化趋势，实现对效率差异的空间识别与区域对比。此外，遥感（RS）技术凭借其大范围、周期性、动态监测优势，成为获取土地覆盖、利用类型及变化信息的重要手段，为土地利用效率评估提供高精度、实时性的数据基础。结合全球定位系统（GPS）和大数据平台，可进一步提升土地利用效率评估的精度与时效性，推动土地资源管理向智能化、精细化方向发展。

二、影响土地利用效率的因素分析

（一）土地资源配置不合理

土地资源配置不合理是影响土地利用效率的重要因素之一。在城市发展过程中，存在着土地利用结构失衡的问题。例如，一些城市工业用地比重过高，而居住、商业和公共服务用地相对不足，导致城市功能分区不明确，交通拥堵、公共服务设施短缺等问题突出。土地利用的空间布局也存在不合理现象，一些优质土地资源被低效利用，而一些急需发展的区域却缺乏足够的土地供应。土地闲置和浪费现象较为普遍，部分企业圈占土地后未能及时开发建设，造成土地资源的闲置和浪费。这种不合理的土地资源配置不仅降低了土地利用效率，还影响了城市的可持续发展。

（二）政策法规不完善

政策法规不完善也是制约土地利用效率提升的重要因素。在土地供应政策方面，存在供应方式单一、供应计划不合理等问题。目前，土地供应主要以出让为主，缺乏多元化的供应方式，难以满足不同类型用地的需求。土地供应计划与市场需求的衔接不够紧密，导致部分土地供应过剩或不足。在土地监管政策方面，对土地利用的监管力度不够，存在违法用地、违规建设等现象未能得到及时有效的制止。土地税收政策、土地产权制度等方面也存在一些问题，影响了土地使用者的积极性和土地资源的合理流动。

三、土地利用效率提升路径

（一）优化土地资源配置

优化土地资源配置是提高土地利用效率的关键。应强化国土空间规划的战略引领与刚性管控，科学统筹划定城市开发边界、永久基本农田保护红线及生态保护红线，构建“三区三线”空间治理新格局，明确各类区域的功能定位与发展导向。在城市内部，应基于人口规模、产业结构和公共服务需求，合理调整土地利用结构，适度提高居住、商业及公共服务用地比例，推动产城融合与职住平衡，提升空间资源配置的协同性与功能分区的合理性。同时，建立土地资源全生命周期动态监测与调控机制，依托遥感监测、地理信息系统等技术手段，实时掌握土地利用变化情况，实现土地供应、使用、流转与退出的全流程管理。针对闲置低效用地，要依法依规采取收回使用权、土地置换、协议转让等方式推进再开发利用，积极引导存量土地盘活与二次开发。鼓励土地立体化利用模式，推广多层厂房、地下综合管廊、复合型交通枢纽等集约建设方式，提升单位土地的承载能力和综合利用效益。

（二）完善政策法规体系

完善政策法规体系是提升土地利用效率的重要保障。应加快构建覆盖全生命周期的土地管理制度，健全土地供应、流转、监管与退出机制。在土地供应政策方面，探索多元化供地模式，如长期租赁、先租后让、作价出资入股等，满足不同类型产业项目和市场主体的差异化用地需求。强化土地供应计划与区域发展战略、产业发展规划的有效衔接，提升土地资源配置的前瞻性与精准性。在土地监管方面，健全执法监督体系，推进“天上看、地上查、网上管”的多维度监管机制，加大对违法用地、违规建设的查处和整治力度，构建常态化监管长效机制。同时，优化土地税收政策体系，完善城镇土地使用税、土地增值税等调节机制，实施差别化税收政策，对低效用地征收高额税费，对集约高效用地主体给予税收激励。进一步明晰土地产权关系，推动不动产统一登记制度全面落实，强化产权保护，促进土地要素市场化配置改革，提升土地资源流动效率与配置效益。

结论

土地利用效率评估与提升是国土空间规划的重要内容。通过构建多维度指标体系、运用科学的模型和技术手段进行土地利用效率评估，能够全面、准确地了解土地利用现状。深入分析影响土地利用效率的因素，包括土地资源配置不合理和政策法规不完善等问题，为制定针对性的提升路径提供了依据。优化土地资源配置和完善政策法规体系是提高土地利用效率的关键举措。在未来的国土空间规划实践中，应进一步加强土地利用效率评估工作，不断完善评估方法和指标体系，持续探索土地利用效率的提升路径，以实现国土空间的高效利用和可持续发展。

参考文献：

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