基于国土空间规划的城市更新规划路径研究

在新型城镇化深入推进与国土空间治理体系变革的背景下，城市发展逐步从增量扩张转向存量优化，城市更新成为提升空间品质、推动高质量发展的重要手段。然而，传统城市更新存在忽视生态底线、规划衔接不足、公众参与缺位等问题，导致更新活动与国土空间保护开发总体布局产生矛盾。国土空间规划作为国家空间发展的战略蓝图，其强调的底线约束、科学布局、因地制宜等原则，为城市更新提供了战略指引与实施框架。如何将国土空间规划的系统性、战略性要求精准落实到城市更新实践中，构建二者协同互促的规划路径，成为当前城乡规划领域亟待解决的重要课题。

一、国土空间规划原则

（一）底线约束原则

国土空间规划作为国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，对统筹各类空间资源、实现高质量发展意义深远。底线约束是贯穿规划全流程的刚性准则，强调将生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界作为不可逾越的“生命线”。在具体实践中，通过构建多源数据融合的国土空间基础信息平台，利用卫星遥感、地理信息系统（GIS）等技术手段，对生态敏感区、耕地资源等进行动态监测与评估，建立生态环境损害责任终身追究制度，倒逼地方政府在开发建设中严守生态与粮食安全底线，实现保护与发展的动态平衡。

（二）科学布局原则

科学布局着眼于打破行政壁垒与部门分割，通过建立“一张图”协同机制，实现土地、水、能源等资源要素的全域统筹。基于主体功能区战略，以区域经济联系、交通可达性、产业互补性为依据，优化城镇、农业、生态空间结构。在城市群地区，通过划定产业协同发展区，引导产业链上下游合理布局；在生态脆弱地区，推动人口与产业适度转移，促进生态系统自然修复，以此提升空间利用效率，避免同质化竞争与资源错配。

（三）因地制宜原则

因地制宜要求规划编制充分尊重地域差异性，将自然地理特征与人文历史脉络深度融入空间设计。在自然维度，需综合分析地形地貌、气候条件、水文地质等要素，合理规划城乡建设与基础设施选址，例如在山地丘陵地区采用梯级开发模式，减少对自然地形的破坏；在人文维度，通过梳理地方文化基因，将传统建筑风貌、历史街巷肌理、非物质文化遗产等元素转化为空间设计语言，塑造具有辨识度的城乡风貌，避免“千城一面”的同质化困境。

（四）动态调整原则

动态调整则强调规划的灵活性与适应性，构建“监测 - 评估 - 预警 - 修编”的全周期管理体系。借助大数据、人工智能等技术，实时跟踪经济社会发展、人口结构变化、技术革新等动态因素对空间需求的影响，建立规划实施年度体检与五年评估制度，针对新出现的发展需求，如智慧城市建设、绿色低碳转型等，及时优化空间布局与功能分区。完善公众参与和专家论证机制，确保规划调整既符合客观规律，又反映社会多元诉求，实现国土空间规划与时代发展同频共振。

二、城市更新规划方案

（一）功能重塑

城市更新规划方案需紧扣城市发展需求，从多维度推动城市可持续发展。功能重塑旨在突破传统空间利用模式，激活产业空间效能。通过开展全域产业用地普查，梳理低效闲置用地，建立“用地绩效评估 + 产业准入标准”双机制，对不符合城市产业升级方向的老旧厂房、批发市场等进行功能置换与复合开发。引入“垂直产业社区”理念，推动土地立体化利用，在有限空间内融合生产、研发、展示、配套服务等功能，打造产业创新综合体。结合城市数字经济、绿色经济等新兴产业发展趋势，预留弹性发展空间，通过容积率奖励、混合用地供给等政策工具，引导社会资本参与产业空间更新，形成“以产兴城、以城促产”的良性循环。

（二）文脉延续

文脉延续是守护城市灵魂、增强文化认同的关键路径。规划过程中，需建立“普查 - 评估 - 活化”全链条保护机制，不仅对历史建筑、传统街巷等物质文化遗产进行系统性建档，更要深入挖掘地方民俗、传统工艺等非物质文化元素。采用“微改造”与“场景再现”相结合的方式，避免大拆大建，通过局部修缮、功能植入，让历史空间重焕生机。将传统院落改造为文化体验空间，将工业遗址转化为创意园区，使历史文化资源与现代生活需求有机衔接。构建城市文化基因库，运用数字孪生、虚拟现实等技术，对文化遗产进行数字化保护与传播，让城市历史记忆以更鲜活的形态融入当代生活。

（三）品质提升

品质提升聚焦于补齐公共服务短板，增强居民生活幸福感。需开展公共服务设施缺口分析，结合人口密度、服务半径等因素，制定差异化的设施配置标准。在老旧社区，通过拆除违建、腾退空间，优先增设养老托幼、社区医疗、便民商业等设施；在新开发区域，按照“15min生活圈”理念，构建“区级 - 街道 - 社区”三级公共服务网络，确保教育、医疗、文化设施均衡布局。注重公共空间品质塑造，利用边角地、闲置地打造口袋公园、健身步道，串联城市绿地水系，形成连续的慢行系统。引入“共同缔造”理念，发动居民参与公共空间设计与管理，提升社区归属感与凝聚力。

（四）低碳转型

低碳转型是应对气候变化、实现城市绿色发展的必然选择。在城市更新中，全面推行绿色建筑标准，对既有建筑进行节能改造，采用高效保温材料、太阳能光伏板、地源热泵等技术，降低建筑能耗。优化城市交通体系，构建“轨道 + 公交 + 慢行”的绿色出行网络，通过加密地铁站点、增设非机动车道、推广共享交通工具，减少机动车使用。加强城市生态修复，推进海绵城市建设，通过透水铺装、雨水花园、生态湿地等设施，提升城市雨水调蓄能力[1]。扩大城市绿量，建设屋顶绿化、垂直绿化，缓解热岛效应。建立碳排放监测平台，将低碳指标纳入更新项目审批与考核体系，引导城市更新向资源节约、环境友好的方向转型。

三、基于国土空间规划的城市更新规划路径

（一）底线管控

基于国土空间规划开展城市更新，需以系统性思维构建科学可行的规划路径，底线管控强调在城市更新中严守生态与安全红线，为更新活动划定刚性边界。通过整合生态环境、自然资源、城乡建设等多部门数据，建立动态化的国土空间基础信息平台，运用卫星遥感、地理信息系统（GIS）等技术手段，对生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界进行精准识别与监测，形成“一张图”管控体系[2]。在此基础上，制定城市更新负面清单，明确禁止更新区域与限制更新条件，对涉及生态敏感区、历史文化保护区的更新项目，实行严格的生态影响评估与文化价值评估，确保更新活动不突破资源环境承载能力。建立跨部门联合审查机制，将底线管控要求纳入更新项目审批流程，对违反管控要求的项目一票否决，从源头上保障城市更新的可持续性。

（二）存量挖潜

存量挖潜致力于通过精细化管理提升土地利用效率，缓解城市发展用地矛盾。需开展全域存量用地普查，运用大数据分析、无人机测绘等技术，全面梳理低效用地、闲置土地、边角地等存量资源，建立动态更新的存量用地数据库。针对不同类型的存量用地，制定差异化的盘活策略：对闲置工业用地，通过“退二进三”“工业上楼”等方式推动功能转型；对老旧居住区，在保障居民权益的前提下，探索微改造、有机更新模式，增加公共空间与配套设施 [3]。对零星分散的边角地，采用“见缝插绿”“口袋公园”等方式提升空间品质。创新土地政策工具，推行混合用地供应、容积率转移、土地使用权弹性出让等政策，激发市场主体参与存量用地再开发的积极性，实现土地资源从“增量扩张”向“存量优化”转变。

（三）系统协同

系统协同聚焦打破部门分割与规划冲突，推动城市更新与国土空间规划深度融合。建立“多规合一”的规划编制机制，在国土空间规划框架下，统筹城市更新专项规划、控制性详细规划、各类专项规划，确保更新目标、用地布局、设施配置等方面的一致性。通过构建“总体规划—详细规划—更新单元规划”三级传导体系，将国土空间规划的战略意图精准落实到城市更新项目[4]。搭建跨部门协同管理平台，整合自然资源、住建、交通、生态环境等部门的管理职能，实现信息共享与业务协同。在更新项目实施过程中，建立动态评估与反馈机制，根据国土空间规划实施情况和城市发展需求，及时优化更新方案，确保城市更新与国土空间保护、开发、利用、修复的整体目标相契合。

（四）公众参与

公众参与旨在构建多元主体共治共享的城市更新模式，提升更新方案的科学性与社会认同度。在规划前期，通过问卷调查、社区走访、线上平台等多种渠道，广泛收集居民、企业、社会组织等利益相关方对城市更新的诉求与建议，建立公众意见数据库，并运用大数据分析技术进行分类整理与趋势研判。在方案设计阶段，引入“公众参与式设计”理念，组织多轮专家论证与公众听证会，邀请居民代表、专业人士共同参与更新方案的优化，确保方案充分反映民意 [5]。在项目实施过程中，建立信息公开与监督机制，定期向公众通报项目进展，设立意见反馈渠道，及时处理公众关切的问题。更新完成后，开展公众满意度调查，将调查结果作为项目评估与后续更新规划的重要依据，形成“需求收集—方案设计—实施监督—效果反馈”的闭环公众参与机制，推动城市更新从“政府主导”向“共建共享”转型。

结束语：

根据上述分析可知，基于国土空间规划的城市更新规划路径能够有效解决城市发展中的多重矛盾。通过底线管控，明确生态保护红线、永久基本农田保护线等刚性约束，从源头避免城市更新对生态安全与粮食安全的破坏。存量挖潜策略借助精细化管理与政策创新，实现土地资源从低效利用向集约高效转变。系统协同机制打破部门与规划间的壁垒，保障城市更新与国土空间总体规划目标一致。公众参与体系的建立，则显著提升了更新方案的社会接受度与实施可行性。该路径将国土空间规划的战略意图转化为城市更新的具体行动，实现了生态、经济、社会多维度效益的统一，为城市可持续发展提供了可复制的实践模式。

参考文献：

[1] 杨磊 , 徐银凤 , 盛艺翔 . 国土空间规划体系下的风貌专项规划探索—以大连金普新区风貌专项规划为例 [J]. 规划师 ,2021,37(19):41-47.

[2] 袁奇峰 , 赵杨 , 陈嘉悦 , 等 . 国土空间规划背景下城市更新落地的探索— —以佛山市南海区夏北村“三旧”改造为例 [J]. 西部人居环境学刊 ,2021,36(3):11-18.

[3] 刘卓君 , 马颖颖 , 贾晶晶 . 国土空间规划与城市更新的融合路径分析——评《城市规划快速设计图解》[J]. 科技管理研究 ,2023,43(8): 后插 5.

作者简介：魏舒宁（1996-1），女，安庆人，助理工程师，硕士，研究方向：国土空间规划。