国土空间规划体系下土地资源用途管制制度的改革与完善

引言

国土空间规划体系是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。土地资源用途管制制度作为国土空间规划实施的重要保障，对于合理配置土地资源、保护生态环境、促进经济社会可持续发展起着关键作用。随着国土空间规划体系的逐步建立和完善，传统的土地资源用途管制制度面临着诸多挑战，需要进行相应的改革与完善，以适应新的发展要求。

一、现行土地资源用途管制制度存在的问题

1.1 管制规则滞后性

现行的土地资源用途管制规则在一定程度上滞后于国土空间规划体系的发展需求。部分制度设计源于计划经济时期，强调刚性约束和垂直管理，难以适应当前高质量发展背景下土地利用的动态变化与功能复合化趋势。随着城市更新加速推进和乡村振兴战略深入实施，原有以用途分类为核心的静态管制模式已无法有效回应土地功能转换和空间重构的现实诉求，导致部分地区出现用地合规性与实际需求错位的现象。同时，现行管制规则在区域差异化管理方面存在明显不足，未能充分考虑不同区域经济发展水平、资源禀赋及空间治理能力的差异性，造成制度执行中的适配性不强与操作难度加大。这种统一化、标准化的管制逻辑，在多元发展目标日益凸显的新时代背景下，已显现出明显的制度性局限。

1.2 管制手段单一性

目前，土地资源用途管制手段仍以行政命令和审批为主要形式，呈现出明显的单一化特征。这种自上而下的管控方式在实践中缺乏灵活性，难以适应多元化、差异化的土地利用需求。由于市场机制在用途管制中的作用尚未充分发挥，资源配置效率受限，土地使用者的参与积极性未能有效激发。例如，在土地用途变更审批环节，往往涉及多个部门层层把关，程序复杂、周期冗长，容易造成土地利用滞后于实际发展需求，降低空间响应能力。与此同时，现行制度在经济激励与约束机制方面存在明显短板，缺乏与土地使用行为相匹配的利益引导机制，导致土地使用者在合规利用土地方面缺乏内生动力，违规用地现象屡有发生。这种依赖行政主导的管制模式，在国土空间治理体系日益精细化的背景下，已暴露出执行成本高、响应效率低、制度弹性不足等深层次问题。

二、国土空间规划体系对土地资源用途管制的新要求

2.1 强调空间统筹与协调

国土空间规划体系的核心在于实现全域全要素的统筹配置与功能协同，这对土地资源用途管制提出了系统性重构的要求。土地用途管制需从单一的土地类型管理转向空间功能的整体调控，不仅要依据土地自然属性界定其适宜用途，更应结合区域主体功能定位、生态安全格局及经济社会布局，明确土地在多维度空间中的功能适配关系。在生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等关键控制线划定的基础上，用途管制应当强化对跨区域、跨流域、跨功能区的土地利用行为进行统一识别与分类管控，提升空间治理的协同效能。同时，应推动管制规则与空间规划“一张图”深度融合，建立基于空间治理逻辑的土地用途调整机制，确保各类用地功能在纵向传导与横向衔接中不冲突、不重复、不遗漏，进而实现土地资源配置与空间发展战略的高度契合。

2.2 注重可持续发展导向

国土空间规划体系以可持续发展为核心导向，要求土地资源用途管制制度从单一的行政管控转向生态保护与高效利用并重的综合治理路径。在用途管制过程中，需基于区域生态环境承载力评估结果，科学划定生态敏感区、资源约束区与开发适建区，明确不同功能区的准入条件与利用边界，严格限制对水源涵养地、湿地保护区、地质灾害风险区等生态脆弱区域的开发建设行为。同时，应建立土地利用全生命周期的生态效益评价机制，将碳汇能力、生物多样性保护、水土保持等功能纳入管制考量因素，推动土地利用方式向低冲击、低排放、可持续方向转型。通过构建生态保护补偿机制和土地整治激励机制，引导土地使用者主动参与生态修复与土地功能提升，实现土地资源配置中经济效益、社

会效益与生态效益的有机统一。

三、土地资源用途管制制度的改革与完善策略

3.1 优化管制规则

优化土地资源用途管制规则是提升空间治理效能的关键环节。现行管制规则需系统梳理与评估，剔除与国土空间规划体系不相协调的内容，强化规则在生态安全、资源保护与空间统筹中的刚性约束作用。应依据区域功能定位、自然资源禀赋及发展需求，构建分类分级的差异化管制标准，提升制度设计的精准性与可操作性。同时，建立动态修订机制，依托国土空间基础信息平台，结合监测评估结果与规划实施反馈，定期对管制规则进行适应性调整，确保其与经济社会发展和空间治理目标保持同步。在执行层面，应完善政策解读与技术指引体系，通过多层次培训与宣传，增强土地使用者和管理主体对用途管制的认知深度与执行自觉，推动形成依法依规用地、科学高效管地的良好制度环境。

3.2 创新管制手段

创新土地资源用途管制手段是提升管制效率与治理精度的关键路径。应依托市场机制，构建土地用途变更的有偿使用制度，推动建立公开透明、规范有序的土地交易市场平台，通过价格信号引导土地要素在不同用途间的合理流动。在此基础上，探索建立土地发展权转移与补偿机制，激励低效用地主体主动退出或转换用途，从而优化土地资源配置结构。同时，加快信息化与数字化技术在用途管制中的深度应用，构建基于遥感监测、地理信息系统和大数据分析的智能监管体系，实现对土地利用状态的动态感知、实时预警与精准干预。通过多源数据融合与空间分析技术，强化对土地用途变化趋势的预判能力，为动态调整管制策略提供科学依据和技术支撑。

结论

国土空间规划体系的建立与完善对土地资源用途管制制度提出了更高要求。当前，现行管制制度在规则设计、实施机制及技术支撑方面仍显不足，难以有效应对复杂多变的土地利用形势。为提升制度适应性与治理效能，需从规则优化与手段创新两方面协同推进。在规则层面，应构建分类分级的管制标准体系，强化制度设计的精准性与可操作性，并依托国土空间基础信息平台，建立动态修订机制，确保管制规则与经济社会发展同步。在手段层面，应引入市场化机制，探索土地发展权转移与有偿使用制度，激发土地要素合理流动的内生动力；同时，融合遥感监测、大数据分析等数字技术，建设智能监管体系，实现土地利用的全过程、精细化管控。通过制度与技术双轮驱动，推动土地用途管制向科学化、智能化、动态化方向转型，切实提升国土空间治理能力与土地资源配置效率。

参考文献：

[1] 高楷 . 国土空间规划背景下土地资源管理与土地利用转型思考 [J]. 中国资源综合利用 ,2025,43(03):74-76.

[2] 林 伟 . 浅 谈 国 土 空 间 用 途 管 制 制 度 建 设 [J]. 城 市 建筑 ,2020,17(09):26-27.

[3] 陈清 , 肖奎林 , 刘朦 . 国土空间规划背景下的土地用途管制探讨 [J].新农民 ,2024,(24):52-54.