“多规合一”背景下城镇开发边界划定实践研究

摘要：在新常态背景下，“多规合一”是我国国土空间规划进行的一项重要改革举措，“多规合一”与城镇开发边界是推动城市发展的主要途径，而“多规合一”又是划分城镇开发边界的前提与依据，具有十分重要的现实意义。城镇开发边界已不仅仅是一个地域上的界线，也不仅是一项孤立的政治工具，更是国家土地计划制度的一项重大变革。为此，根据城市发展战略、指标体系、现状和相关的发展计划，对城镇开发边界进行划定，并制定相应的控制对策。

关键词：多规合一；城镇开发；边界划定；实践研究

城镇开发边界的确定并非简单地划出一条线，一个界限。随着城市的发展，对小城镇发展的需求也越来越高。城镇开发边界的确定要以基础规划原理为指导，通过整合各种类型的规划编制手段，实现分区成果的科学性和合理性，力争由“单一”技术手段向综合性的控制手段转化。城镇开发边界的划定实践具有以下特征：一是充分利用现有的资源、环境承载能力等基本要素；二是在把握主体功能区发展方向的前提下，确立其在城镇开发边界划定中的导向作用；三是兼顾生态保护红线和永久基本农田保护红线和城镇开发边界之间的协调。

一、“多规合一”下城镇开发边界的内涵

“多规合一”下的城市发展界线突破了行业界线，使其作用得以有效地实现，这既是解决各种规划冲突、消除差异的重要手段，又是不同行业开展国土规划、发展和管理的基础，是实现区域协调和城乡统筹的重要手段。因而，城市发展的范围不再只是一个物理意义上的城市，而是一个跨区域的城市空间管理权限。

以往作为规划管理人员常用的一种方法，存在着一定的行业界限，这使得与其他行业发展规划及现状实际情况产生冲突。城镇开发边界由过去的单一政策手段，演变为空间规划变革的重要内容，是防止城市无序扩张、避免空间开发与保护之间矛盾的重要手段，也是实现城市发展与用地模式转型的根本路径。

二、城镇开发边界划定框架——以宣威市为例

1.以战略为引领

“多规合一”实施，首要任务是制订统筹规划指导城市发展。城市发展策略是一项全局性、长期性和纲领性的规划，是对城市经济、社会、环境和空间的综合规划。以前，不同计划制定的策略常常是不一样的，甚至是有冲突的，这就导致在实施过程中的不同。然而，过去的城镇开发边界划定存在诸多缺陷，未完全按照发展策略进行合理定位，且在进行区域调整的过程中，其战略与结构要素容易被“分割”，从而造成发展策略在具体实施中存在较大偏离。因而，在确定城镇发展范围时应以城市发展战略为指导。

2.以指标为约束

在确定城镇开发边界时，应严格按照各项指标加以严格限定，避免造成控制范围过大的现象。经济和社会发展指数以人口、经济、工业、土地利用等为主要内容。要对未来人口、国内生产总值和工业发展的方向进行科学预测，并根据目标年度的人口、经济和工业目标，合理地制定土地需求量。运用指数回归、线性回归、对数回归和多元回归等多项回归分析等对宣威市的人口、生产总值和工业规模进行了全面的分析和评价。在检测人口、GDP和产业规模之后，利用“以人定地”与“以产定地”两种方式，通过“多规合一”领导小组，对土地利用现状进行论证。

3.以现状为基础

在“一评估两现状”的指导下，对城镇开发边界进行划定。①土地利用的适宜度评估。利用GIS技术对其进行适应性评估，选取适宜性指标与约束性指标。选择合适的因素有：地形、交通干线的作用、区位优势、人口集聚和经济发展水平；其中的限制性因素有：自然灾害的影响程度、土地可利用程度、水资源可利用程度、环境承载力等。最后根据评估结论，将开发区分为最适宜开发区、较适宜开发区、较不适宜开发区、最不适宜开发区。②城市总体规划用地现状。以城镇整体规划中用地的实际情况为依据，利用最新的卫星影像资料，通过实地考察，核查并更新了现有土地利用状况。对已批准的和已经批准的和尚未建设的工程，要结合实际情况进行规划。在确定城镇开发边界时，要充分考量其是否需要，并将其与土地利用现状相联系，并将其与基本农田和生态保护红线相联系，对不适宜开发建设的地块进行合理调整。③土地利用规划用地现状。根据多年来的国土变化普查得到的土地使用状况资料，对区域建设发展状况有较为清楚地把握，并与现状已供用地、土地出让情况等相关资料一起，作为城镇开发边界划定的重要依据。

4.以规划为参考

①与上位规划相衔接

“多规合一”要以主体功能区划为指引，以区域功能划分为前提，为划定城镇开发边界奠定重要依据。作为我国国土空间发展战略的重要组成部分，主体功能区划是我国国土空间发展与布局的重要组成部分。宣威市是云南省重要的粮食生产基地，在云南省的主功能区定位、发展原则及发展强度下，有必要对其进行科学合理的定位，耕地面积不能少于30%，在确定城镇开发边界时必须全面考量。

②与相邻市县规划对接

应充分考虑周边地区的自然环境及相应布局。由于临近地区之间存在着一定的相似性、承接性和过渡性，因此，之间关系也具有一定的承续性。若毗邻地区作为保护区，应在其发展范围内留出适当的缓冲区，不得因该地区的发展而对邻近地区造成危害；当邻近地区被确定为发展地区时，可对两者的城镇开发边界进行综合考量，从而实现集群发展、协调发展。

③与各总体规划协调

“多规合一”必须与各类专项规划有机结合，消除各类管控分区间的差异，达到统一管控区域中城镇开发边界的合理调控。各部门均划出用地管制的地域，而《城镇条例》则是对城镇发展的战略重点，对用地规模进行规划；土规以耕地的规划和保护，同时在城市土地利用等方面进行规划。而环保计划中的“负面发展清单”，从划定城镇开发边界开始。

5.以管控为补充

过去对于城镇开发边界的持续“动态”的调节，常常是对“城市蔓延”的正当性的一种认可。这样消极的“事后追认”方式，很难将我国制度建设与能力提升到更高层次。

在城市规划中，应在主干道上规划城市的地下综合沟；规划车站用地；规划中应避开城市开发中心地带的新输电线路的供电走廊；长距离供水管道每边50m内划出安全区域；对不同类型的无线电站点进行科学规划和划分，并划分相应保护区域。在生态环境上，严禁对水资源进行占用，不能使原有河道地貌发生变化，加快城市绿化、绿化走廊的建设，并在主干道及重要的道路上构筑生态走廊；除防洪、供水工程及航行要求的防护工程外，其他不符合生态要求的河道及河道整治不得进行。

结论：目前，国家正处于一场新的土地规划制度和管理体制改革之中，其核心问题是由于体制和机制造成的各种规划冲突、管理越位或错位。城镇开发边界是推动中国城镇发展模式和体制转型的一个关键空间载体，也是化解城乡发展矛盾、促进城市科学规划发展的重要手段。基于这一认识，以发展战略为指导，确定城镇开发边界的基本思想；以各种指标为主要依据，以“一评两现状”为划分依据，以各部门的整体规划为统筹协调，以严格的管控措施为保证。

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