韧性治理视角下社区应急管理的研究进展

摘 要： 近年来，国内外突发灾害形势复杂，极端灾害事件增多，公共安全的影响因素日益增多，我国基层应急管理面临新的挑战和变革，因此韧性嵌入基层应急管理具有必要性。早期“韧性”与“韧性治理”的概念、研究框架、指标体系主要由国外引进，国内以往研究多是对城市韧性的概念解读、理论探索和研究进展综述，有关研究尚处于起步发展阶段，文章对国内基层应急管理、韧性治理及韧性嵌入基层应急管理文献进行梳理。

关键词：应急管理; 韧性治理; 基层治理

引言

我国针对应急管理研究相较国外而言起步较晚，应急管理工作是21世纪之后才发展起来的。第一阶段是2003年以前，我国应急管理的探索积累时期。这一阶段大多数的研究都是 针对自然灾害事件。第二阶段是2003年开始，我国应急管理进入快速发展时期。2003年春季非典型性肺炎疫情暴发，提出了“一案三制”，即预案、体制、机制、法制。第三个阶段是2004年开始到2008年，我国应急管理进入完善时期。2005年，国家印发了《国家突发公共事件总体应急预案》。2006年7月《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》指出，要“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。2013 年，习近平总书记提出总体国家安全观。第四个阶段是 2018年至今，2018年机构改革，正式撤销原国家安全生产监督管理总局，组建应急管理部，整合了11个部门的13项职责。当前我国应急管理的相关研究取得了较为丰硕的研究成果，其中大多集中在理论研究、案例研究等方面，多围绕应急管理的治理效能提升、应急能力影响因素等重点展开，并贯穿全过程、全周期、多主体等理念的发展。

一、韧性治理的研究进展

“韧性”的概念最早被应用于工程建设尤其是材料学的研究中， 指事物具有遭受冲击时能够保持原有状态的能力。进入21世纪后， “社会”成为韧性研究的新维度， 韧性被视为一种社会发展的目标， 关于特定社会领域的概念如“组织韧性” “城市韧性”等也相继出现。虽然目前学界暂未就韧性治理的具体概念达成共识，但代表性研究对其主要特征和基本内涵进行了尝试性概括及探索性解释，并基于现实案例对其应用领域进行了拓展，基于理论探索及实践应用两个层面将对韧性的认识不断推向深化。实际上，韧性概念不仅引起了各领域专家们的跨学科热议，更已经成为各国决策者们关注的施政重点。Schmidt J（2013）[1] 等将坚固性、冗余性、智慧性和快速性等城市韧性的4R特征纳入到工程韧性、组织韧性、经济韧性及社会韧性四个维度中，并将这些因素作为城市韧性程度的衡量标准。Melissa P（2018）[2] 探讨了韧性城市建设与防灾减灾间的关系，并强调社区在韧性城市建设中的重要性。Alejandro V R（2022）[3] 认为韧性城市能够协调社区、社会和自然之间的关系，应重点关注社区的抗压能力。Mehryar S（2024）[4] 将韧性城市比作海绵，认为韧性城市可以减弱或消弭外界扰动，使得城市保持有序运转，应从增强多样性、冗余度和适应性等方面建设韧性城市。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出建设“韧性城市”。随后，全国各地陆续在政府工作报告、城市规划、领导讲话等文件中明确提出建设韧性城市，有的还制定了韧性城市建设的专项规划。不少学者在近几年对韧性治理的框架进行理论研究和分析。吴佳忆（2023）[5] 从实现路径看，迈向城市韧性治理，需要从理念、机制、模式、能力等方面进行整体性建构、全方位转型，让城市更好地实现民众对美好生活的向往。杜晓燕（2024）[6] 社区韧性治理需要从党建引领、空间拓展、技术规制和情感塑造四方面进行优化，努力建设成为韧性、开放、安全、智慧的人民型社区。于永达（2024）[7] 提出基层韧性治理需具备五大能力：一是精准及时的预防力，二是敏捷可靠的风险抵抗力，三是稳定灵活的适应力，四是高效协同的恢复力，五是推陈出新的创造力。高傲宇（2024）[8] 基于韧性治理的视角可以从抵抗力、恢复力、自治力三个方面研究社区应急管理能力，通过这三个方面分析社区应急管理能力发展现状。在社区韧性的评价维度方面，不同学者建立了不同的评价框架，如下表1所示：

总的来说，尽管国内学者在进行社区的韧性研究时存在着不同的切入点，亦得出了具备明显差异的韧性维度划分结果，但大体上都涉及到了组织韧性、技术韧性、物理韧性、文化韧性、制度韧性这几个方面。因此，韧性治理体系有一定的研究空间，这也是本文的价值所在。

二、社区应急能力评价指标构建的研究进展

在对城市社区应急管理的不断探索和反馈中，部分学者着眼于全局，比如学者张永领（2020）[17] 从应急管理全周期出发，构建包括社区安全教育规划、应急预案物资准备、社区志愿者管理、居民自救互救、疏散和撤离、灾害初步控制在内的评价指标体系；盛丹萍（2018）[18] 则认为社区应急管理能力的指标构建应从应急认知、应急处理、监测预警、现场处置、应急保障、反应疏导、应急动员等方面构建标；学者王小春和赵红梅（2022）[19] 立足于社会网络视角认为要从应急预案、应急组织、应急演练和社区危险源筛查方面构建评价框架。其他学者则从具体视角切入社区应急能力评价体系的构建研究，学者吴晓涛（2023）[20] 针对社区应急准备工作建立事前的社区应急准备能力评估体系；陈娟（2015）[21] 则从应急物资的储备、应急人员的准备和应急网络的准备这几个方面入手，构建城市社区风险的准备能力；邹清明（2013）[22] 关于城市社区应急管理脆弱性构建了城市社区脆弱性评价指标体系；吴宇杰（2013）[23] 等学者则从社区居民危机应急能力入手，梳理了应急准备、事件应对及恢复重建三个阶段的25个二级评价指标；李书钦（2019）[24] 则从社区风险源的角度构建城市社区风险综合管理模型评价城市社区；在指标构建的过程中，王海飙（2021）[25] 等学者基于物元模型构建了社区应急管理评价指标体系与方法；学者史运涛（2019）[26] 运用AHP法及贝叶斯网络法构建了社区危机动态综合评估框架；张正稳（2021）[27] 则采用3个尺度对层次分析法进行改进，并引入最优传递矩阵的概念对指标权重进行修正，评价社区载体脆弱性抗灾性；刘杰（2022）[28] 等学者引入了霍尔三维模型构建社区应急能力指标体系，并选用一种组合赋权——云模型方法进行社区应急能力的评估应用；徐术坤（2022）[29] 等学者从标准级别、目的类别、事件类型、专业领域、应急流程等5个维度建立城市社区应急管理的五维结构模型以构建城市社区应急管理标准体系框架。

三、韧性治理应用于基层应急管理的研究进展

随着社区应急管理实践经验总结和韧性治理理论模式研究的不断深化，学界逐渐意识到韧性思维嵌入基层政府的应急管理体系、提升应急管理整体效能具有重要指导意义和参考价值，因而对我国国情对韧性治理框架下的基层政府应急管理进行了探索，针对生成逻辑分析、理论重构及韧性提升策略等方面的研究取得了明显进展。朱正威，刘莹莹（2020）[30] 提出韧性治理是倡导城市及社区系统内不同公共治理主体以提升自身及其所在系统对于复合型灾害风险冲击的适应能力为目标，基于合作治理与组织学习机制建立的涵盖全灾种、全过程的灾害治理模式。潘懿（2022）[31] 重点分析当前城市社区应急管理过程中在基础设施、组织、制度、社会、技术等五个维度存在的韧性不足困境，最后，结合韧性治理框架提出对策。马晓东（2023）从环境—组织—制度—技术四个维度，分析社区在突发事件中应急管理盲点，提出合理布局与统筹社区基础设施资源、培育和发展社区自治能力、优化社区应急制度设计、提升社区应急技术的精准性与智治力等措施，培育社区在复杂环境下的抗逆力、适应力和复原力，厚植社区安全发展底色。朱宗友（2023）[32] 基于危机生命周期理论和韧性理论将城市内涝灾害应急管理划分为“灾前预防、灾前准备、灾中响应、灾后恢复”的初步评价框架。张春华（2024）[33] 研究了美国和日本韧性社区建设情况，提出国外韧性社区建设主要基于环境韧性、社会韧性、制度韧性和个体韧性四个维度，优化空间布局、打造多元共治、推动多维联动和提升自救能力。

总结

通过对社区韧性研究文献的汇总后发现，国内外关于社区韧性研究呈现两个趋势：一是研究的尺度不断深化，随着韧性的发展和演进，社区韧性也经历由单一问题的探讨到综合性分析的过程；二是注重韧性的衡量指标以及科学方法，对韧性的评价经历了从基础性指标评价到修正后指标评价方法。比较国内外学者的研究后发现：在研究起点方面，国外研究较国内研究起步早，并且研究视角更为广泛，研究领域更为全面；在研究模型方面，国外已经形成了相对成熟的理论分析框架，且研究类型多样化。相较而言，国内对于社区韧性的研究还未形成公认的指标框架体系。

因此，将韧性视角引入到社区应急治理的研究还需进一步深入。社区韧性研究作为一种典型的应用研究，具有问题导向，能够使社区变被动性应对危机到主动性适应危机，其为我国社区应急治理提供了新的切入点。本文在借鉴上述学者关于社区应急治理韧性维度划分的基础上，构建社区应急治理和韧性维度整合框架，剖析在目前环境背景下阻碍社区应急治理能力水平提升的要素，以期更好地从韧性的角度提出社区应急治理能力的提升路径。

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