畅通要素流动，推动城乡融合发展的对策建议

摘要：城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的二十大报告提出，“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。党的二十届三中全会明确要求完善城乡融合发展的体制机制，“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣发展。”城乡融合发展关键在于土地、劳动力、资本等要素的畅通流动。但城乡之间劳动力由乡到城流动多，从城到乡流动不足；城乡统一的土地要素市场不完善；农村资金大量外流，城市资金支农力度不够。推动城乡融合发展要激活乡村产业发展带头人、企业家和机关干部“三群人”；用好农村承包地、存量建设用地和闲置宅基地“三块地”；扩增财政资金、金融资本、社会资本“三笔钱”。

关键词：要素流动；城乡融合；对策建议；

一、城乡要素流动影响城乡融合的内容与机理

（一）城乡要素流动促进城乡融合的内容。城乡融合发展关键在于土地、劳动力、资本等要素的畅通流动。一是土地要素自由有效流动，实现集体经营性建设用地入市转变，为城市产业发展和基础设施建设提供必要条件。二是劳动力要素流动承载着人口的迁移，伴随着信息、技术、资本等多种要素的流动。劳动力城乡双向流动，可以弥补城市劳动力不足和农村人才缺乏的短板，使整个社会的劳动力配置合理，带动城乡经济协调发展。三是资本要素在城乡之间的流动，提高了资本的配置效率，填补了农村资金的不足，为城乡融合发展提供了资本支撑。

（二）城乡要素流动影响城乡融合的机理。生产要素在城乡之间双向流动，一是提高资源配置效率。生产要素在不同地区和行业进行流转，寻找与其自身效率相匹配的收益，使资源配置不断优化、效率不断提高，有效提升全要素生产率，激发经济内生增长的动力，推动城乡经济协调发展；二是促进城乡要素结构优化。生产要素在城乡之间相互流动的过程中，通过彼此优势资源的互换，为城乡区域的融合发展，提供了原始动力，不断推动着城乡各个方面的融合。三是提升要素供给质量。人力资本高的劳动力在城乡之间的流动，会加速扩大知识溢出效应，促进知识的传播与扩散，不同区域和行业的劳动生产率也逐渐趋同，对于城乡居民收入差距的缩小起到了推动作用，加快了城乡融合发展的进程。

二、城乡要素流动的堵点及表现

（一）劳动力由乡到城流动多，从城到乡流动不足。一是进城福利保障不充分，农民工市民化尚需提质。农民工是农业转移人口进城落户的主要群体，不少农民工在城镇工作生活，却没能像户籍人口一样同等享受到城镇的各项社会福利和公共服务；二是城乡居民收入差距明显，降低了返乡下乡就业创业热情。由于城镇产业效益高于农村产业效益，所以大量农民选择进城务工，而愿意返乡下乡就业创业的群体仍占少数；三是城乡基础设施和公共服务差距大，阻碍农村吸引高素质人才。农村地区相对滞后的“硬件”和“软件”条件，难以吸引和留住各类乡村振兴人才。一些基层单位引进人才后，缺乏灵活性和后期发展上升空间，一些人才或跳槽升迁，或求学深造，人才流失现象比较严重，导致基层人才短缺。一些机关干部甚至不愿意到基层任职挂职 。

（二）城乡统一的土地要素市场不完善。一是农地流转市场不够健全，各方权益难保障。由于农村土地流转涉及到土地所有权、承包经营权等多个方面的法律问题，使得许多农民和土地经营者难以顺利地进行土地流转；二是城乡建设用地不足，农村宅基地却大量闲置。由于城乡统一的土地要素市场不健全，土地要素不能自由有效流动，实现集体经营性建设用地入市的转变，导致农村地区大量的宅基地、集体建设用地闲置。

（三）农村资金大量外流，城市资金支农力度不够。一是城乡投资收益差距较大，大量资金通过农村金融机构由乡村流入城市，导致农村资本供求失衡，农村资本短缺成为制约城乡融合发展的重要瓶颈。二是社会资本下乡积极性不高。受市场、自然等多方面因素影响，乡村投资收益较低，导致社会资本投资农村事业积极性不高；三是农村金融创新不够，农民贷款难现象仍然突出。农村土地承包经营权、林权、农村房屋、果园苗木等资产难以成为有效抵押物，金融机构往往不愿向农户和农业经营主体发放超出信用额度的贷款。

三、畅通城乡要素流动，促进城乡融合发展的对策建议

（一）激活乡村产业发展带头人、企业家和机关干部“三群人”。疏解乡村人才堵点，一方面要培育和留住乡村本土人才，另一方面要鼓励城市人才下乡入乡，聚合乡村振兴人才支撑的“拉力”和“推力”，破解人才从乡村单向流向城市的困局。一是全面实施乡村产业振兴带头人培育“头雁”项目。重点面向农民合作社理事长、农村集体经济组织负责人、家庭农场主、高素质农民，打造一支适应农业农村现代化需要的乡村产业带头人队伍。二是深入实施工商企业家下乡计划。引导城市工商企业家下乡发挥善管理、懂经营优势，通过村企联合、农企合作方式，开发康养、乡村旅游、农业服务等项目，带动集体经济薄弱村培育兴村富民产业。三是鼓励支持城市机关干部下乡任职挂职。建立人才供需信息服务平台，做好人才供需对接，健全机关干部下乡任职挂职体制机制，鼓励支持人才在乡村产业发展、乡村治理、文化教育、生态建设等方面贡献才智。

（二）用好农村承包地、存量建设用地和闲置宅基地“三块地”。我市要深化农村土地制度改革，在保障农民土地财产权利的前提下，进一步放活农村各类土地的使用权，稳步提升利用效率，最大限度激发农村农民活力。一是加快构建市、县两级信息联通的农村产权交易平台。指导各县市区建立健全农村土地承包合同日常变更和流转信息动态监测机制，推动各地土地经营权流转。二是盘活农村存量建设用地。以乡镇或村为单位开展县域土地综合整治，摸清底数，完善基本信息，配套基础设施，引导项目优先使用农村存量建设用地。三是开展农村闲置宅基地和闲置农房激活行动。启动全市农村宅基地管理信息平台建设，开发农村宅基地管理信息系统，定点监测农村宅基地，动态掌握变化趋势，提高宅基地管理数字化水平。推行“唤醒老屋”行动，对老百姓闲置下来的老屋进行活化利用，在保留文化记忆的同时创造经济价值。

（三）扩增财政资金、金融资本、社会资本“三笔钱”。推进我市城乡融合发展，要持续引导财政、金融、社会等资金更多地向农业农村流动。一是完善财政支农长效机制。市财政预算内支出进一步向农业农村倾斜，确保支出增幅高于全市一般公共预算支出平均增幅。增量资金向现代农业产业园、科技园、创业园等平台基地倾斜，建设一批县域特色农产品加工产业集群。二是加大对农业农村中长期信贷支持。鼓励金融机构加大对农田水利建设、农业机械化、农业产业化、农业科技研发等基础设施的中长期信贷投入，引导金融机构积极稳妥开展农村承包土地经营权、房屋、集体资产股份等抵押融资业务，确保我市整体实现农业农村贷款余额持续增长。三是促进社会资本下乡投资。引导支持社会资本参与农业农村领域有稳定收益的公益性项目建设，探索推广政府和社会资本合作（PPP）模式，丰富社会资本进入退出渠道。

参考文献：

[1]张蔚文.畅通要素流动推动城乡融合发展的创新路径[J].人民论坛.2025.1

[2]涂圣伟.县域城乡融合发展的内在逻辑、基本导向与推进路径[J].江西社会科学.2024.8

[3]潘选民.陈强.城乡融合发展的实现路径研究——以安徽省为例.农业开发与装备[J].2024.7

郭方彧.乡村振兴背景下城乡要素双向流动的思考.农村经济与科技[J].2023.7

作者简介：颜复文（1968年1月—），男，汉族，籍贯：湖南省永兴县，副教授，学历：硕士研究生，单位：中共郴州市委党校，研究方向：马克思主义中国化与生态文明。