国家公园视角下保护地役权协议性质探究

摘要：保护地役权协议是保护地役权制度的核心，积极探索保护地役权协议的性质契合国家公园中全民所有的自然资源应占主体地位的理念。本文从以法律关系理论层面视角与我国国家公园实践基础来探寻保护地役权协议的法律性质是混合性质，协议的缔约伴随着一定强制性等行政性质，本质上是以保护生态环境为目的的民事协议。鉴于协议所具有的混合性质，必须对民事和行政属性进行明确，在此过程中，尤其需要重视民事条款在保护地役权协议中的主导作用，确保其在协议的基本框架与权利救济中的核心地位得到充分体现。

关键词：国家公园；保护地役权协议；法律性质

为了加强对生态系统的原真性和完整性的保护， 我国先后提出建立国家公园体制和构建以国家公园为主体的自然保护地体系的目标。2018年，国家林业和草原局提出从规范集体林权的视角出发，探索设立保护地役权协议模式。[[[] 《国家林业和草原局关于进一步放活集体林经营权的意见》（林改发〔2018〕47号），2018年5月8日发布。]]逐步扩大生态保护范围和提高保护等级，实现生态美百姓富的有机结合。2022年8月19日国家林业和草原局公布了《国家公园法（草案）》，将保护地役权以“协议保护”的方式写入，赋予保护地役权以法律地位，解决了保护地役权于法无据的难题。[[[] 王青松，高亚男.保护地役权在国家公园立法中的实现路径[J].潍坊学院学报，2022，22（06）：40-44.]]保护地役权制度手段多以主体之间形成的协议完成，保护地役权协议性质在我国学术界领域未明确，导致了保护地役权制度入法路径上存在很大争议。在实践中，国家公园体制改革试点中难度也会增大，当相关主体利益受损请求司法救济时，往往面临于法无据、缺乏请求权基础的困境。[[[] 黄胜开，解悦乔.民法典视域下保护地役权的构建探讨[J].前沿，2023，（06）：88-95.DOI：10.14129/j.cnki.forwordposition.20240003.002.]]为了满足保护环境、国民休憩与国家公园发展的需求，保护地役权协议性质的确立有助于进一步完善保护地役权制度的构建，破解国家公园试点中集体土地流转的难题。鉴于保护地役权协议性质的确立不仅仅涉及到双方当事人权利救济方式、纠纷解决、后续司法程序的适用等问题，还关系到集体土地资源合理配置以及国家公园生态环境保护等价值考量；因此，本文通过法律关系理论与我国国家公园实践视角对保护地役权协议性质进行分析，明确保护地役权协议为公私混合性质。

1国家公园视角下保护地役权协议为行政色彩的民事协议

1.1法律关系的主体是界定保护地役权协议法律属性的基础

法律关系在界定保护地役权协议性质方面具有重要意义。作为法学的基本概念，法律关系是法律思维和分析的核心工具。在纠纷分析和处理中，必须准确判断双方是否存在法律关系以及其性质。不同的法律关系意味着不同性质的法律纠纷，需要采用不同的实体法和程序法来解决。[[[] 张文显主编：《法理学》（第四版），北京：高等教育出版社，2011年，第111-118页。]]

法律关系的主体是指在法律关系中享有权利和承担义务的主体。通过对法律关系主体的分析，可以确定法律关系的属性，包括主体所享有的权利和承担的义务，从而在很大程度上反映出该法律关系的性质。从法律关系主体上看，保护地役权兼有公共领域与私人领域特征。[[[] 罗姮，李林林，叶艳妹.国内保护地役权研究评述：内涵阐释、作用机理与实践初探[J].中国土地科学，2023，37（01）：124-132.]]在协议法律关系中，如果双方主体都是民事主体，则该协议被归类为民事协议。在国家公园试点中，保护地役权协议的主体包括保护地役权人（如行政机关、社会公益组织）和供役地人（如集体土地、所有权人、土地承包经营权人、土地经营权人）。在签订保护地役权协议时，双方应遵循真实意思表示原则，确保双方处于平等的法律地位。换言之，协议的签订应基于民事协议中的平等自愿和等价有偿原则，供役地人有权获取报酬，即可将部分使用权转让给地役权人，并获得相应的报酬。该报酬由双方意定，可以货币支付，也可以是提供就业机会等主观上要求双方主体达成合意，符合我国《民法典》中平等自愿原则。具体而言，我国的保护地役权制度采用了私法规制，用于管理和保护国家公园内的集体土地，限制其利用或要求供役主体采取特定行为，这体现了民事协议的本质特征。但是在《国家公园法》地役权协议的缔约中，为了弥补地役权协议中交易成本过高的问题，采取了多元化方式，增加依法强制设立方式即供役地人按照法律、行政法规的规定获取补偿。[[[] 余彦．民法典编纂背景下环境保护地役权的引入及完善［Ｊ］．求索，2019（05）．]]这体现了保护地役权协议在缔约的过程中公权力的强制职能；同时，从权力界分标准出发，保护地役权是由行政机关或者全体公民享有的，为了保护环境公共利益而限制对集体土地的利用方式或者使供役主体容忍某种负担的公法权力，具有浓郁的公法色彩。因此，由于权利主体的不同，保护地役权协议的法律性质即是一种带有私法性质的公权利，又在公权利行使过程中带有私法上的法律关系。[[[] 张建文.现代俄罗斯法上的公共地役权制度[J].武汉科技大学学报（社会科学版），2011，13（01）：63-67+97.]]

1.2协议客观目的决定协议性质

协议客观目的形成于裁判者对当事人真意进行规范评价之后，视当事人真意是否构成对法律的规避，客观目的可能构成对当事人真意的评价性肯定或否定性修正，进而决定协议的性质。[[[] 阙梓冰.论协议定性中的“目的”——以名实不符协议为视角[J].法学家，2023，（06）：30-42+192.DOI：10.16094/j.cnki.1005-0221.2023.06.005.]]从保护地役权协议设立目的来看，保护地役权协议是以保护生态环境，在传统地役权的基础限制原住居民的土地使用权。传统地役权的设立是为了土地的使用便利以及使土地发生更多的经济价值，其获利主体往往是特定私权主体。而保护地役权产生的目的在于保护土地和各类自然或文化资源，或不特定的公共利益而设立，不以经济上获利为目的，强调精神满足的“便宜”，[[[] 魏钰，何思源，雷光春，等.保护地役权对中国国家公园统一管理的启示——基于美国经验[J].北京林业大学学报（社会科学版），2019，18（01）：70-79.DOI：10.13931/j.cnki.bjfuss.2018159.]]为了保障公共利益的实现，促进公众享有权益的最大化，侧重点并不在于追求经济价值的实现，其获利主体是与公共利益有关的不特定的多数人。[[[] 马识途.国家公园体制改革背景下保护地役权的立法选择[J].湖北科技学院学报，2021，41（03）：62-67.DOI：10.16751/j.cnki.hbkj.2021.03.010.]]保护地役权作为一种与土地征收并列的环境公益用地实现方式，在实现过程中往往融入公权力因素，公法权力色彩浓厚；例如云南省在探索构建集体林地地役权过程中，政府相关部门与林农签订保护地役权协议，限制林农的林地使用权和收益权，同时依法给予林地使用权人一定的经济补偿，以此达到保护生态环境的目的。[[[] 葛芳芳.我国国家公园保护地役权探究[J].创造，2020，28（12）：70-74.]] 这种经济补偿是在法律授权的范围内，基于公共利益的需要，在符合行政法比例原则的前提下，遵守法定程序且给予公平的补偿。[[[] 王克稳．我国集体土地征收制度的构建［J］．法学研究， 2016（ 1） ．]]并且由于保护地役权协议的设立目的是为了满足公共利益的需求，因此行政机关或公共事业企业不得在法律规定的情况之外随意放弃或转让该权利。[[[] 肖泽晟．公物法研究［M］．北京： 法律出版社，2009，71，19 ，117，124．]]体现了保护地役权公法性质。

保护地役权形式上采用的是协议的方式，也就是说是以双方的合意为基础的，遵循了民法的平等、自愿原则以及协议成立、生效、变更以及消灭的相关规则。双方主体自愿协商是否签订保护地役权协议、设立保护地役权等问题，以自由约定形式达成合意，原住居民可以继续在集体土地之上从事役权主体未予以限制的活动，获取剩余土地资源收益。这就是从原则、规则的方面进行证明，民法原则、协议法规则调整民事行为。

1.3内容是界定保护地役权协议法律属性的依据

法律关系的内容表达性质。法律关系的内容包括法律关系主体所享有的权利以及所承担的义务，这些权利义务表明了法律关系主体的法律地位，能够较为直接地表达法律关系的性质。具体到本文的保护地役权协议的内容而言，首先，保护地役权制度作为地役权的衍生权利，应属于物权中的用益物权范畴。根据我国《民法典》第三百二十四条[[[] 《民法典》第324条规定，国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源， 组织、个人依法可以占有、使用和收益。]]的规定，保护地役权主体对国家公园内的集体土地进行合理限制，不改变其所有权，只是对其占有权和使用权进行限制。这种限制是为了实现生态保护目的，因此应将保护地役权视为役权主体为了生态保护目的而合法享有的物权。[[[] 参见张力：《公共地役权在我国民法典中的制度构建》，载《中国不动产法研究》2018年第2期。]]保护生态环境同时也符合民法典中第九条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”依据该条规定，“绿色原则”成为民法典的基本原则，明确了我国民法典可将生态环境公益保护纳入私法调整范围的空间。[[[] 刘超.论“绿色原则”在民法典侵权责任编的制度展开[J].法律科学（西北政法大学学 报），2018，36（6）：141-154.]]保护地役权承载着环境保护、绿色生态环保理念，体现的是民法典中的绿色原则，明确了我国民法典可将生态环境公益保护纳入私法调整范围的空间。[[[] 参见刘超：《论“绿色原则”在民法典侵权责任编的制度展开》，载《法律科学（西北政法大学学报）》 2018 年第6期。]]生态保护功能并非公法专属的调整领域，私法也有一定的调整功能。即“役权主体和供役主体以保护生态公益为根本目的签订的民事协议”。即保护地役权协议是利用私法方式实现环境公益的一种协议。[[[] 参见李宗录，谷盈颖：《保护地役权之民法调整的解释路径》，载《中国土地》2021年第5期。]]保护地役权的设立目的是出于对生态环境的关注，实际影响到国家公园内集体土地的利用，这直接牵涉到公民的个人利益。因此，保护地役权更倾向于适用较为灵活的私法范畴，所签署得保护地役权协议应当属于民事协议范畴，同时带有一定公共属性，以满足国家公园体制改革的需求。

1.4过程是界定保护地役权协议法律属性的核心

在确定保护地役权协议性质时，协议过程是至关重要的，因为法律关系的形成过程能够揭示法律性质的实质。首先，在该协议的履行过程中，行政机关作为保护地役权人拥有管控权、检查监督权，即具备一定的管理控制权。国家公园或保护区内的土地和自然资源应根据保护地役权协议的规定统一由保护地役权人管理，例如进行森林资源的系统修复、土地休耕等活动。同时，在保护地役权协议中保护地役权人也应对供役地人在国家公园区域内的生产、生活以及协议中约定的义务的履行情况进行监督和管控。当发生违规行为时，应及时采取行动加以规制。由于其公益性，需要利用强制手段才能确保其设立不受阻碍，使公共利益得到保障。但是这种检查监督权并不影响协议的民事属性，是因为在该协议中，行政机关的身份具有双重性，一方面代表国家行使土地权力，另一方面代表民事主体，所签订的保护地役权协议代表国家行使土地权力是带有行政意义，但是本质上还是属于民事协议，但又不是纯粹的民事协议。其次，在实现的过程中，保护地役权作为一种与土地征收并列的环境公益用地实现方式，在实现过程中往往融入公权力因素，故其公法权力色彩浓厚。这种模式主要借鉴了法国的行政地役权制度实践，法国的行政地役权通常被称为“公共地役权”，指的是在维护公共利益或公众利益的需要下，使得不动产所有者或使用权人承担某种负担，以让国家或公众获得要求不动产所有者或使用权人承担特定负担的权利。[[[] 王明扬．法国行政法[M]．北京：北京大学出版社，2007：259．]]其特色主要体现在两个方面：其一，以公共利益为设立目的；其二，以内容法定为设立前提。在行政地役权中，当事人为行政机关，旨在规范公权力的行使方式、预防其滥用。行政地役权的设立必须在法律明确规定的情况下进行。尽管命名中带有“行政”一词，但其法律基础在《法国民法典》中规定，并受到民事法律规范的调整，确保双方享有平等的法律地位。[[[] 王天蔚.保护地役权制度的实践探索与构建思路——基于国家公园的建设与发展[J/OL].中国国土资源经济，1-9[2024-04-30].https：//doi.org/10.19676/j.cnki.1672-6995.000973.]]故保护地役权协议公权力色彩浓厚。

2界定保护地役权协议为民事协议实践必要性分析

2.1武夷山国家公园保护地役权协议实践探索

武夷山国家公园管理局与福建省南平市南阳区黄坑镇坳头村村委会的保护地役权管理协议，约定村农不再经营利用村集体的毛竹，需要承担森林资源的共管与保护义务，同时可以领取生态补偿金，国家公园管理局对毛竹林行使统一经营管理权，按照协商的标准予以补助。等价有偿是财产性契约较为普遍特点，它决定了契约一方主体要想获取一定的权利或者利益就必须承担相应义务或者代价。根据《建立武夷山国家公园生态补偿机制实施办法（试行）》规定的11项生态补偿内容，为武夷山地役权模式开展提供了配套有偿激励机制，在村农自愿协商的前提下，以保护地役权协议形式实现生态保护与村农受益的共赢。首先，村委会与国家公园管理局签订的保护地役权管理协议，这是双方基于自愿原则和协商一致的基础上达成的协议协议，约定了双方的权利和义务。其次，地役权管理协议中约定了村农不再经营利用村集体的毛竹，而国家公园管理局行使统一经营管理权，同时村农可以领取生态补偿金。这涉及到财产利益的调整和分配，是典型的民事财产关系，等价有偿的原则突出了出让协议的契约交易属性。最后，保护地役权协议的内容具有显著的行政属性。在保护地役权协议中，国家公园自然规划管理局不仅是协议的当事人，同时也是管理者，具有一定的行政职权，供役方与需役方的权利义务关系并非完全对等，即其不仅具有按照约定的时间、期限、条件的契约义务，更要在履行的过程中承担行政职责，监督督促供役方及时合法进行土地利用，进而达到行政目的，如果其不作为、不及时作为有可能构成行政失职，根据权责相一致原则，相关人员应当承担一定的行政处分。故武夷山国家公园属于带有行政属性的民事协议。

2.2钱江源国家公园保护地役权协议实践探索

钱江源国家公园出台了《钱江源国家公园集体林地地役权改革实施方案（以下简称《方案》，开展了集体林地地役权试点工作。《方案》坚持在自然生态系统的原真性和完整性原则下，实施集体林地地役权改革，在不改变林地权属的基础上，建立科学合理的地役权补偿机制和社区共管机制。钱江源国家公园集体林地地役权改革分为两个阶段：第一阶段，国家公园管理委员会与村民委员会签订委托协议，将签订协议的权利委托给村民委员会；第二阶段，村民与村民委员会签订保护地役权协议。保护地役权协议双方当事人为村民委员会和村民，还包括地役权使用年限和地役权补偿金使用规定。决议书中涉及公众参与程序和地役权补偿金的使用管理方法。委托协议是双层委托代理，一是国家公园管理委员会委托村民委员会全权代理地役权协议签订；二是村民委托村民委员会与国家公园管理委员会统一签订协议。双层委托代理避免了直接利益对抗，将村民委员会作为村民和国家公园管理委员会沟通的桥梁，由村民委员会与村民进行协商沟通，并将村民的意愿传达给国家公园管理委员会。集体林地地役权协议明确主体、客体、地役权补偿金和主体双方之间的权利义务。协议主体是供役地人和地役权人，供役地人是与村民签订代理协议的村民委员会，经营权归村民委员会所有，国家公园管理委员会是地役权人。补偿金包括：公共管护费用、管理费用和地役权补偿金。协议客体是国家公园内的具体土地，协议中明确土地位置、集体土地面积和补偿金额。明确主体的权利义务，保障集体林地地役权的实施。地役权改革摒弃土地租赁方式，限制原住居民一定的土地使用权，并对其限制造成的损失予以经济补偿，原住居民享有一定范围内的自主权，即原住居民在不违背地役权协议规定条款下发挥其积极性。

首先，从意思表示进行分析，契约的本质就是双方当事人真实意思表示的一致。保护地役权协议基于双方协商平等设立，以尊重双方意愿为前提，符合民法私权意思自治的基本精神。结合钱江源国家公园已有实践来看，钱江源国家公园管理委员会通过委托基层群众自治组织与村民进行协商的方式与村民订立协议，确保协议双方当事人处于平等地位，尊重供役地上私权利人的话语权。其次，从签订协议双方主体来看，即使作为地役权人的一方为政府，但其并非基于行政法上的垂直管理关系，故应视为由私法调整的具有平等法律地位的主体。最后，从订立的过程分析，我国民法典确立了环境公益保护的私法依据。民法典从原则到规则均对公益予以保护。民法典第九条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”依据该条规定，“绿色原则”成为民法典的基本原则，明确了我国民法典可将生态环境公益保护纳入私法调整范围的空间。

根据该原则，生态环境公益保护不再是公法调整的专有领域，私法也有了发挥其调整功能的余地，保护地役权协议在不改变土地权属的前提下，对在限制范围内合理利用土地者给予一定补偿，这实际上仍是权利本位的体现，给土地权利人的财产私权给予充分的补偿，以保障其个人利益的实现。故钱江源保护地役权协议为混合性质，即带有行政色彩的民事协议。

3保护地役权协议基本框架与权利救济

对保护地役权协议内容的规则未进行细化，保护地役权协议内容缺乏明确的指导，民法是私法，注重保护权利，保护地役权协议强调权利本位，符合私法属性。保护地役权是一种权利，着眼于需役地权利人对供役地所享有的权利内容，例如保护地役权人有权要求林地的所有权人不得过度采伐其林地上的树木，有权要求农地权利人不得在供役地上使用化学肥料，不得焚烧秸秆等。

针对保护地役权的主体设置，协议双方权利义务和责任承担难以形成统一标准。由于当前保护地役权法律制度尚未确立，对保护地役权协议的具体内容和权利义务等方面缺乏明确规定，导致实践中保护地役权协议的签订存在不确定性和争议。因此，需要加强对保护地役权协议的立法工作，进一步细化保护地役权的法律规定，明确权利主体、内容、行使条件等，以提高保护地役权地役权的法律保护水平。首先，基于保护地役权协议的私法属性，应当明确保护地役权协议权利主体与客体具有特定性，保护地役权协议主体类型不应突破传统地役权范畴，仍包含供役地人和地役权人，但二者就地役权人主体身份选择上存有差异，因其关乎社会公益所以应对权利人身份提出限制。其次，权利内容因地制宜，国家公园自然保护地因其深刻影响着生物多样性发展、生态产品供给等而在生态、经济领域具有难以估量的效益，但是由于地理单元、功能类别的空间差异，各类自然保护地供给生态福利和公共产品的趋向和力度也有所不同。再次，保护地役权协议内容应以具体地理单元为指引，针对不同功能区或地理区位，应制定适宜当地的保护措施的权利内容，充分发挥保护地役权协议民事属性合意设立的优势。最后，救济措施应当多元化。第一，保护地役权协议可参考民法典中关于物权保护与违约救济的一般规定，同时也应以自然保护的特性为指引。基于物权请求权，当对于权利归属或权利内容存在争议时，利害关系人可提起确认之诉，请求确认权利。第二，设立公益诉讼保护机制。一方面，虽然自然保护地役权人为政府或公益组织，但代表的利益是具有公共属性的环境公益，自然保护地役权被侵害的后果不是直接损害政府或公益组织的利益，而是损害社会公众的利益，具有提起环境民事公益诉讼的合理性。另一方面，污染环境、生态破坏等危害社会公共利益的行为属于提起环境民事公益诉讼的法定情形，侵害自然保护地役权当然属于污染环境、生态破坏的情况，因此，应补充环境民事公益诉讼救济途径作为自然保护地役权的事后救济手段。

4结论

总而言之，保护地役权制度目前尚未在我国法律体系中正式确立，其入法障碍首先源于保护地役权制度是受私法领域还是公法领域调整的争论，其次保护地役权因其公益性、无需需役地的存在等特征而难以被传统地役权所容纳。因此，有学者基于保护地役权协议的公权性质以及与民法的本质冲突，否定了其民法立法路径的正当性。[[[] 朱金东.民法典编纂背景下公共地役权的立法选择［J］ . 理论导刊，2019（2）：100 - 104.]]这种观点存在一定的片面性，割裂了公私法日渐融合的现状；在公法私法权能交织、公共利益私人利益耦合的法治建设背景下，以用益物权范围内的传统地役权体系为依托，合理融入公法的调整方式与目的，创设保护地役权制度以应对实践中公私权利关系涵盖的复杂状况，是国家公园体制改革中平衡公私利益需求的体现，也是法治现代化的应有之意。[[[] 参见冯令泽南：《自然保护地役权制度构建———以国家公园对集体土地权利限制的需求为视角》，载 《河北法学》2022年第8期。]]因此，从保护地役权协议的实体法律适用方面，应区分民事属性和行政属性分别适用，与此同时考虑到民事条款在保护地役权协议中占据主导地位，为了保障供役地人的合法权益，需要对行政优益权加以适当限制。在程序法上，应采用民事程序规则。主要理由如下：第一民事内容占据保护地役权协议的大部分，第二行政协议的救济制度并不完善，可能无法保障纠纷解决；第三，在最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中，就行政协议进行了解释：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款 第十一项规定的行政协议。”由此可见，行政协议和民事协议在形式上具有相似性，即二者均是以协商的方式订立的。因此，行政协议本身就借鉴协议法规则，就算适用民事规则也并不会破坏行政协议的实质内容。综上所述，保护地役权协议的公权属性得以明确。保护地役权在此基础上更为鲜明的特点是对环境资源保护目标的追求，这是其公益性在环境保护领域的细化。其兼具民事和行政的特性，故将保护地役权协议定性为带有行政性质的民事协议。