金华市“四大”改革数字化赋能片区综合开发的探索

摘要：当前，我国空间利用方式由增量空间使用转向存量空间再开发，为综合开发片区内持续完善功能、优化布局、品质提升的空间治理活动提供自然资源领域服务保障，是自然资源管理部门的职责担当。而当前金华市自然资源管理部门数据资源不全不准、基础分析工作重复冗杂、缺乏部门联动等现状已无法满足新阶段对片区综合开发的要求，因此亟待对自然资源体系内工作模式开展系统性改革。本次改革以“大测绘、大调查、大分析、大应用”的数字化赋能业务协同模式为动力引擎，坚持国土空间规划引领，推进数据共享、业务协同、部门联动、智能决策，改变过去单打独斗的工作模式，形成合力打好“组合拳”，以期在片区综合开发这一切口上提升处室协同工作效率，实现土地要素集约节约利用。

关键词：四大改革、片区综合开发、土地要素、智能感知、供需匹配、业务协同

1 片区综合开发的内涵

片区综合开发是指在符合国家及地方规划的基础上，对具有一定规模，相对成片的区域进行的整体性开发、投资、建设等的全过程，通常以片区综合收益平衡为基本目标，强调可落地性可实施性，此种项目主要包括战略定位、规划设计、土地整理投资、基础设施建设、产业运营等内容。

2 “四大”改革的提出

通过对金华资规部门调研发现，在片区综合开发方案编制前期，存在数据融合度低、土地现状情况不清、开发利用情况及存在问题不清、现状已建合理合规情况不清、可用空间不清、已编规划的实施情况不清等痛点问题，导致在编制方案时难以制定科学的开发策略，不利于用地需求与土地要素的精准匹配。

在此背景之下，金华市资规部门聚力空间要素综合开发，提出“大测绘、大调查、大分析、大应用”（简称“四大”）的数字化赋能业务协同模式。“大测绘”，积极推进测绘地理信息工作转型升级，为片区综合开发提供统一的时空数据基础底板；“大调查”， 建立自然资源统一调查监测评价体系，实施自然资源基础调查和专项调查，全面、准确、及时掌握每个综合开发片区内的自然资源资产“家底”。“大分析”，以问题和目标为导向，以片区综合开发为切口，开展归集治理、关联融合、分析挖掘、空间评估，包括片区的土地现状分析、规划效果评估等。“大应用”，根据分析决策，为片区综合开发项目落地提供可用空间评估，加快推进空间适配，形成可以指导跨部门工作的全口径辅助清单、划定连片单元、推导片区开发的工作任务，用于指导片区综合开发的项目落地。

3 金华“四大”改革系统建设实践

（一） 构建一个现势权威数据底座

在省域2.0回流的数据基础上，基于片区综合开发业务需求，以大测绘、大调查数据为基础，结合各类空间规划和业务管理数据，形成一套现势权威数字底座，摸清片区数据“家底”，支撑片区综合开发业务工作开展。

1、现状数据，涵盖影像图、地形图、三调、国土空间监测、地籍调查数据等；

2、规划数据，涵盖总规、控规、村庄规划、城市设计、专项规划数据等；

3、管理数据，涵盖选址预审、农转用、征地、三大计划、储备用地、供地、规划条件、规划许可、确权登记、低效用地数据等。

（二） 开发一套分析研判工具

基于现势权威数据底座，根据片区综合开发业务规则，设计一套涵盖多类型的分析工具，各个处室可根据业务需要及所研究的任意片区范围进行调用，避免各个业务处室在日常工作中基础分析工作重复冗杂，提升业务处室的工作效率。

1、要素分析工具

基于“大测绘”“大调查”成果数据，结合规划、管理等数据，通过多维度融合分析，对片区资源底数现状、规划叠合情况、可用空间情况开展空间账簿叠加分析，生成土地现状图、土地利用图、规划叠合图、可用空间图等，作为处室开展业务工作的基础。

2、规划评估工具

基于片区内的变更调查现状地类数据和控规用地数据，开展用地结构、道路交通、配套设施、绿地系统评估研究，对片区内城市建设用地的现状和规划情况进行统计和对比，实时监测片区内各类功能用地的规划实施情况，用于指导下一步片区内的建设计划。

（三） 开展片区综合开发“大应用”

1、针对片区综合开发生成全口径辅助清单

根据要素分析、规划评估的分析结果，针对各个业务处室在开展片区综合开发中的业务规则，形成全口径辅助清单，辅助各大业务处室日常工作的开展，为下一步进行科学的连片单元划定和工作任务编排提供依据。主要包括：

（1）现状底数类：针对在片区综合开发中要避让的限制要素，形成开发限制要素清单，包括地质灾害隐患点、城市运行风险一张图等。

（2）规划编制类：针对片区内的规划编制工作，生成开发边界优化清单、控规编制清单等。

（3）用途管制类：针对片区内成片开发方案编制、农转用报批手续开展，生成成片开发清单、待农转清单等。

（4）土地储备类：针对片区内土地收储、土地供应工作，生成储备清单、待出让清单等；

（5）开发利用类：针对片区内下一步的建设及更新工作，生成规划未实施清单、现状与规划不一致清单、老旧小区更新清单、城中村清单等。

2、以空间要素为基底绘制重点发展的连片单元

以全口径辅助清单为基础，通过对空间要素的聚集程度进行分析，结合未来的发展重点和建设时序，制定片区开发策略，支持业务处室在界面上进行连片单元的绘制、上传，以划定的连片单元作为未来开发的重点区域，辅助片区综合开发方案的编制更加科学合理，促进不同处室间的协同工作的开展，实现‘规、批、征、供、用、验、登、管’全流程动态管理，推动土地要素保障数字化转型。

3、生成各片区定制化片区综合报告

基于要素分析、规划评估、辅助清单生成每个片区的综合分析报告，支持进行开发策略的编辑和报告word格式的导出，实时生成片区专属的综合分析报告，用于支持片区综合开发方案编制过程中各项分析决策。

4金华“四大”改革的创新突破

面对存量时代下“人达峰、地达峰、房达峰”的现实状况，资规需要从要素保障向聚势谋远迭代转型，统筹空间资源要素，由大发展大增量转向精明增长，向存量要效益，实现空间治理从多头分散向统一高效转型。

4.1 明晰实施路径

本次改革聚焦“一主两辅”（批而未供为主，盘活存量和增量配置为辅），实现“战略导向、规划方向、要素流向” 三向传递 ，建立“谋划+规划+策划+计划”实施路径，支撑片区综合开发。

4.2 聚焦综合开发

聚焦片区尺度，开展多维度关联融合、分析挖掘，形成一套读地分析体系，如土地现状、土地利用、规划叠合、可用空间等，辅助片区开发策略谋划，形成开发引导清单，划定连片开发单元，化被动为主动模式，实现存量消耗，新增可控。

4.3 实现业务协同

业务处室结合各自业务职能，构建一套工作协同机制，形成一套业务协同模式，从规划编制、成片征收、储备计划、供应计划等维度，打破以往各自为营的工作模式，实现“横向”、“纵向”上的协同，为项目落地提供精准要素保障。

参考文献

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[2] 张瑞，邵煜.“一码管地”赋能智治——郑州市推动土地要素保障数字化转型工作纪实[J].资源导刊，2024，（01）：22.

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